中國網路空間控制與主權霸業之剖析/Vincent Chen

網路無國界嗎?全球將網路空間(Cyberspace)宣示擁有主權,並加以嚴格控制最力的國家,非中國莫屬。

中國近幾年網路經濟飛快成長,網民人數已超過7億人,今年11月即將主辦第三屆世界互聯網大會,以及美中「戰略暨經濟對話」中之網路安全持續爭議等,中國成為全球網路強權已無庸置疑,但其網路空間管理思維,卻與西方國家迥異。

2015年7月1日新版的《中國國家安全法》開始實施。該法的涵蓋面極廣,包括政治安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、網路安全、核安全,都一體適用於國家安全體系。其中第二十五條有關網路部分如下:

「國家建設網路與資訊安全保障體系,提升網路與資訊安全保護能力,加強網路和資訊技術的創新研究和開發應用,實現網路和資訊核心技術、關鍵基礎設施和重要領域資訊系統及資料的安全可控;加強網路管理,防範、制止和依法懲治網路攻擊、網路入侵、網路竊密、散佈違法有害資訊等網路違法犯罪行為,維護國家網路空間主權、安全和發展利益。」

這段條文清楚揭露「維護國家網路空間主權、安全和發展利益」的法案主軸。

此一國家網路空間主權概念,是中國網路政策的核心,而且嘗試兼顧安全及發展利益。但是要如何貫徹網路空間主權概念?本文擬剖析中國官方網路空間(Cyberspace)主權(Sovereignty)思維,如何兼顧網路經濟與網路管制,甚至期盼建立世界網路霸權的邏輯概念,並且提出我國的因應對策。

網路空間之資訊控制

中國的審查部門視網路是一個潛在危險的來源。其中中國國家互聯網信息辦公室(中文簡稱「網信辦」,Cyberspace Administration of China,英文簡稱CAC,)前後任主任魯偉與徐麟,皆認為現代的ICT技術具有解放權利之實質影響力。他們深知網路技術可以促進人民跨界將想法,快速傳遞給成千上萬的人民之能力,進而鼓舞將想法轉化為行動。。

中國共產黨視網路為潛在危險來源,若不嚴加控管其上的言論,有可能顛覆其政權。

政治系統內的忠誠公僕,認為網路妖怪般的大規模動員能力,等同於會是威脅國家穩定的一種可怕力量;因此魯偉、徐麟之類的共產黨信徒,將網路之資訊控制(Information Control) 不視為是對中國人民自由的侵害,而是視其為捍衛國家安全的不可或缺手段,且堅信如無適當的資訊控制,將會使網路空間落入混亂,進而分裂實體世界

2013年12月CAC成立後,即致力於重新定義中國的數位資訊控制系統;經由改進審查監視、強化監管數位內容提供者及推廣新的數位宣傳型態,CAC正利用最新的資訊技術,進行鞏固共產黨的獨裁統治霸業。

中國網路監管的混亂階段

對中國領導人而言,網路是一雙面刃。一方面要取得數位經濟利益,另一方面如開放式網路自由言論,將對共產黨的權力造成威脅;國外的阿拉伯之春、烏克蘭的反抗事件,中國內部的溫州動車事件(社群媒體對政府展開強烈批評),讓中國領導人深知網路的滾雪球效應,導致中國領導人非常嚴肅地看待資訊控制。

以習近平為首的領導人,相信有效的資訊控制,需要有非常清楚的責任賦予。過去網路空間監管的責任,分散於15個黨及國務院部門,導致無法有效監管,CAC的任務,即嘗試終結網路空間監管混亂的情況。

CAC的成立及任務

CAC是「中央網路安全和信息化領導小組」的正式常設辦公室。中央領導小組是中國共產黨政治局委員組成的小組,由習近平親自擔任主席(政治局下只有四個小組由習近平親自擔任主席),小組成員涉及網路安全、打擊犯罪、網路戰、網路外交、宣傳、審查、數位經濟、IT基礎建設等主管政治局委員。

習近平於2014年2月該小組正式開幕時指出,「網路安全與信息化是肩並肩,沒有網路安就沒有國家安全;沒有信息化,就沒有現代化」。CAC肩負發展及執行中國網路空間策略性的角色,期望能促進數位經濟並同時對抗網路犯罪,這是一個需要長期奮戰才能達成的目標,但短期最優先的領域就是資訊控制。

因為CAC仍缺乏制度上的能量及人力,難以和已有大量人力之工業和信息化部(MIIT,簡稱工信部)與國家發展及改革委員會(NDRC,簡稱發改委)從事競爭。CAC作為中央指導單位,中國的網路審查有可能變本加厲,以習近平為首的領導人,將在線的異議份子視為潛在威脅,必須斷然採取堅決的管制措施。

CAC進行網路審查與宣傳的組織架構

CAC當然知道如何抓住公眾的注意,徐麟及其團隊經常在媒體評論網路政策,也常常在研討會或座談會,會見外國企業及政治人物。然而CAC之內部組織架構卻莫測高深,外人不得而知。但從CAC對外的徵才廣告中,可清楚看出其工作內容: 網路空間管理搜尋,且至少須有兩年宣傳工作經驗,錄取後分派至違法和不良信息舉報中心、網路評論工作局等部門。

研究者(Mercator Institute for China Studies)分析CAC網站上相關媒體報導,大致得知CAC下設網路評論工作局、網路社會工作局、移動網路管理局、網路安全協調局、國際合作局、政策法規局、網路信息服務管理局、網路新聞信息傳播局、信息化發展局,及另設三個附屬中心(網路安全應急指揮中心、違法和不良信息舉報中心、互聯網信息研究中心)。另在31個市級、省級設有CAC附屬機構。它們的主要任務是執行CAC 北京總部之規範及指令,例如在2015年山東省的網路空間管理部門,即移除將近7600篇非法在線post文,刪除110篇部落格文章,關閉760名用戶的帳號。

網路空間的審查、自我審查混合式制度

CAC的前身,即為國家互聯網信息辦公室(信息辦)。2013年習近平就任後,指派魯偉擔任信息辦主任,魯偉針對大放言詞批評時政的網誌平台,如新浪微博上的意見領袖人士進行追蹤,甚至私下會面,敦促他們勿踩紅線,甚至提升監視及審查微博貼文內容;最後有上百部落客遭逮捕,且5億微博用戶都收到如下訊息:「不再忍受跨越紅線」。

習近平上台後,中國針對異議分子的言論控制力度加大,上百人遭到逮捕。

幾個月後,習近平即成立中央網路安全和信息化領導小組,信息辦即成為其常設辦公室,魯偉的老闆不再是國務院信息辦公室,而是直接理隸屬於習近平親自擔任主席的「中央網路安全和信息化領導小組」。CAC成立後仍持續信息辦的審查工作,包括數位謠言的抑制,如敏感議題的在線評論、有組織的異議活動等,審查內容更延伸至黨認為有害的政治敏感議題,如情色內容、非法藥物廣告、搧動暴力等。

CAC同時與中國移動等電信公司聯手過濾垃圾文件、限制在線霸凌、關閉網路婚外私通網站等。CAC也瞭解沒有一個官僚機器可以控制7億網民的網路行為,所以CAC一方面強化現行的網站內容審查,包括刪除「不良網站」及阻絕國外網站,另一方面也嘗試增加網民自我審查機制。

CAC強化審查政策的授權

CAC成立後的兩年內,中國網站封鎖的數量已經提升14%。CAC對網路空間的監控大致上算是成功的,觀察家指出網路的辛辣文字雖然仍然存在,但社群媒體的政治活力已經明顯受到抑制。

CAC將審查權力授權給數位平台業者、對在線新聞記者施加限制、導入實名註冊制度,並嚴厲懲罰觸犯者。在線平台及社群媒體業者有義務執行監測並刪除不良資訊的管控等,在CAC成立前即已開始執行。在CAC成立後,則更強化在線平台及社群媒體APP的審查力度,例如要求微信WeChat得實施其授權的審查責任。極端情況是,CAC得命令任何在線平台業者刪除麻煩製造者的帳號。

CAC成立兩年後,中國網站封鎖數量提升14%,對各平台的監控也更加嚴格。

2016年2月, CAC曾命令社群媒體刪除著名異議人士任志強的帳號,因為他有3700萬追蹤者,且致力於批評習近平的媒體政策。透過地方網路空間管理單位的協助,CAC會對未能遵守審查義務的在線平台業者採取行動,隨後CAC又研訂「約談十條」(《互聯網新聞資訊服務單位約談工作規定》),強制約談未履行審查義務的在線平台業者代表,整個程序類似宣傳部門對傳統媒體踩紅線之管制作法。

終結數位匿名,強化自我審查機制

CAC最終目標為讓中國網民自我審查其數位行為,並為其數位行為自負責任。因此CAC研訂《互聯網用戶帳號名稱管理規定》,CAC官員猜想如果網民在線提供真實姓名,將會對其數位行為更加謹慎小心。而這項實名註冊則透過在線平台業者執行:CAC要求網站及APP開發者,要對其使用者行為課與責任。雖然網民仍可以使用公眾假名(假名須與實名註冊對應),但這些假名不得暗示為政府組織或名人,例如中國日報、歐巴馬等,仍不允許作為假名使用。

中國網民跨越紅線,須負起法律責任

CAC費盡心力讓網路謠言得課以犯罪刑責,依據2015年12月1日開始執行的中國刑法第9補充條款,在線謠言的散佈可處7年以下刑責。CAC可以控訴任何在線散布故意妨害公眾社會安定的言論,唯CAC究竟如何執行第9補充條款,仍待觀察;但毫無疑問的第9補充條款已經產生非常大的威嚇作用。

除一般網民外,CAC也對在線記者進行更嚴格的監視審查,依據2015年11月起實施的新制度,只有經過CAC鑑定通過的記者可以發布在線新聞訊息,且必須每年重新鑑定;任何違反新聞業者責任的記者,則列入黑名單。新聞業者責任包括協助宣傳及散佈黨的論述,此一規範將擴展至無鑑定合格的網站,如未經特殊核准也無法成為合格新聞來源。

利用網路空間大力為黨宣傳

有效審查是資訊控制的唯一手段。審查之外的另一控制目的是宣傳,大力為黨宣傳。審查的目標是汰除不良資訊,宣傳的目標是掌控論述話語權。長期有效的宣傳,是資訊控制更可靠的工具。魯偉、徐麟(現為中國宣傳部副部長)都長期致力於宣傳部門工作,深知宣傳的魔力效果。習近平之前的時代,數位宣傳僅止於編輯漂亮文宣並放置於線上。然而共產黨深知年輕一代不再閱讀如黨屬的新華社、人民日報等媒體,那就是為甚麼習近平要改造過去無效及過時的宣傳系統,並宣示「為贏取公眾在線意見而奮戰」。

年輕人不再閱讀共產黨既有媒體,CAC一改宣傳作風,以年輕人喜愛的形式繼續進行政治宣傳。

CAC是最會利用數位宣傳工具的機構,它的目標是致力於贏取7億網民的認同。今日的中國數位宣傳景象,已大異於兩年前,例如利用網路宣傳對習近平的崇拜,另利用卡通動畫及人物宣傳、3–5分鐘的反腐運動影片、現行五年國家發展計畫及市場改革行動影片宣傳等,以降低獨裁權力結構色彩,此種方式已成為新型態的國家宣傳策略。

地區性黨部媒體亦同時推動數位宣傳媒體計畫,如上海聯合媒體集團推出「澎湃」網路新聞,這些網路雜誌逐漸成長為在線入口網站,並軟性的將習總書記化身為「習叔叔」,將他的妻子彭麗媛化身為「彭阿姨」。澎湃旗下的英文網站SixTone內容則摒棄僵化的政治性文章,改為人性化的小故事。

網際空間大策略霸權之挑戰

CAC可以宣稱在核心的審查及宣傳方面已取得成功,但要完成習近平在「中央網路安全和信息化領導小組」所宣示的網路空間國家主權的大策略,仍然面臨很大挑戰。CAC要成為形塑國家網路大策略的最有影響力的角色,仍有長路要走。

在CAC網站上的標示任務及與國外人士討論中,都有承擔中國整體數位戰略的角色形象,但現行實際情況可能不是如此。ICT的產業政策落在MIIT手裡,互聯網+策略落在發改委(NDRC)手裡;大數據、雲計算、AI及機器人等亦都落在其他各部門手裡,CAC仍主要限制於網站內容貼文之信息管理,而且CAC甚至無法履行西方國家經常觸及的網路安全及對抗網路犯罪之議題,此仍為公安部持續之任務。在與美國策略會議之網路安全對話議程上,中方的代表仍是公安部郭聲琨部長,而非CAC主任。

對中國而言,網路安全的意義有異於西方觀點,有些西方國家著重於資料保護,中國則視資訊控制為主要議題。對中國領導者而言,網路安全無非是將網路空間可能引發的危險移轉,以確保政治之持續穩定性。雖然如此,CAC將會持續擴展其影響力,致力於監管及推動ICT產業。CAC已於2016年1月成立一個「發展網路安全技術標準委員會」(中國已投入大量人力於網路技術標準領域),另外在網路安全及電子商務的相關法律草案,除MIIT及NRDC外,CAC亦將扮演另一重要角色。

國務院的互聯網+計畫亦賦予CAC在數位經濟與醫療部門數位化的監管角色。但如果就此認為習近平的中國網路空間管理,可以順利達成中央國家網路空間主權的大策略目標,無異仍是一個幻覺。CAC迄今仍然沒有足夠人力及能力改變現行權力結構,也無抑制其他部門之影響力。

網路空間主權模式之輸出

中國領導階層始終認為網路空間的控制攸關國家安全,而有效的審查及宣傳,是達成該目標非常重要的兩個方法。西方國家試圖破壞中國的審查制度,被中國領導人視為如芒刺在背,例如2008年美國國務院投資將近1億美元,開發網路審查穿牆軟體工具,中國則評擊這些行動是對中國內部事務的非法干涉行動。這也就是為甚麼CAC要將中國資訊控制模式及「網路主權原則」視為是網路外交的重要工作,嘗試取得國際的接受。

中國式的網路控制制度與技術,也試圖輸出至世界其他極權國家,對抗網路自由開放國家。

中國認為網路空間的網路主權,是由互聯網中不同國家所組成,每一個國家都可以自行規範其互聯網,CAC宣稱已發展出非常成功的中國IT公司如百度、騰訊等。然而美國的領導廠商如Apple、Google等,則倡議網路自由開放精神,中國的擁護者則期待推銷網路審查及資訊控制的共產黨路線。迄今,CAC在致力國際接受方面,已取得些許成果。

雖然不只是西方國家拒絕網路主權概念,巴西、印度亦同,自由的互聯網仍為國際主流觀點,但魯偉及後繼者皆試圖建議獨裁國家如俄羅斯、伊朗採行網路控制路線。CAC是中國善用IT以支持獨裁的重要支柱,即國家利用最新資訊技術維持中國一黨統治,CAC控制模式也成為輸出至其他極權國家的可能模式。

對我國數位國家發展之策略性建議

中國共產黨追求網路空間主權的雙目標戰略,一方面阻絕政治敏感內容,一方支持ICT產業之創新發展,此即所謂的「對外阻絕、對內創新」的霸權戰略。大國如中國、美國,對網路空間主導性強,且各有盤算。但小國如我們台灣,在發展數位國家的策略上,實值得更積極審慎因應,茲參考以上分析,提出對我國數位國家發展之策略性建議如下:

  1. 我國國家安全法應與時俱進,宜盡速修法,以宣示國家網路空間之明確定位,以做為數位國家發展之最高框架依據。

  2. 面對全球各國截然不同的網路空間主權政策,完全開放與完全管制,分屬光譜兩端,小國(含數位國力)如我們,開放與管制程度之拿捏不易,應及早分析其對跨國數位經濟、外交、網路安全、隱私及個資保護等跨國數位議題之影響,並研擬相關之策略與因應措施。

  3. 雖然中國CAC有其成立之背景,但能統籌網路空間事務的單位甚為重要。我國亦應思考建立國家網路空間管理架構,包括統籌網路空間事務組織,以研訂小國網路空間戰略目標,及推動永續有效的網路(空間)治理制度等。

  4. 中國最高領導人深知網路是雙面刃利器,宣傳部門人員亦提出新型態宣傳戰略,中國官員已能極盡利用網路之優勢,遂行其政策目標之達成。我國各部門應積極培訓公職人員,積極利用ICT技術,轉化為快速有效達成政策目標之能力,如積極發轉型及發展新型態數位外交、新型態數位貿易、新型態金融科技、新型態數位媒體宣傳、新型態數位公民科技應用等。