如何建立一個成功的公共政策治理團隊/Vincent Chen

太陽花學運之公民運動的背後,公民社群利用公民科技(Civic Technology)掀起開放政府之熱潮,其中諸如gov社群後來建置vTaiwan及協助政府建置Join.gov.tw等,嘗試有效協助政府制定公共政策之社會創新運動。

此一演進過程,在gov.hackpad.com的一份文獻「vTaiwan.tw參考文獻」,唐鳳參考兩份文件,一篇為「社群媒體與政策制定: 可能性與障礙」,另一篇為「政策制定2.0: 更多公眾參與了解」。

她將該兩篇文章之建議事項翻譯在該網站上,並加上「對行政機關的建議」,另亦多處參考美國康乃爾大學的regulationroom.org及美國政府的regulations.gov做法提出建議,無非是想讓行政機關公共政策人員師法,並尋求實證之理論依據,可謂用心良苦。

此些過程也讓人瞭解台灣開放政府軌跡,乃有大部分是參考美國的作法。這些文章主要是如何利用社群媒體提升公眾參與程度,以有效協助政策制定。

但整個公共政策制定過程之掌控,除公民科技手段如社群媒體外,仍取決於有效的治理團隊(Governance Group)。

本文擬就如何建立一個成功的多方利害關係人治理團隊之相關要素檢視分析,提供政府公共政策制定 (也適用於公私企業) 部門之人員參考。

成功治理團隊之流程元素

制定一套有效公共政策的多元利益關係人治理模式(Multi-Stakeholder Governance Model)之流程,是需要事先審慎設計的。

MSG已證實可能是未來複雜公共政策的一個解決模式,但如何架構、召集、運作及維持一個有效的MSG團隊呢?即使曾經參與過多年複雜網路治理(Internet Governance)生態系統的人,仍會為其過程複雜甚至讓人敬而遠之。

網路治理範圍益趨複雜,也涉及很多論壇、組織、程序與主題。有效的參與通常需要很多實質及程序元素所需之資源、技術及知識。其中一個最基本的元素就是多元利害關係人團隊本身,依此需要更加了解多元利害關係人如何運作,及如何達成他們的目標。

雖然Global Network of Interdisciplinary Internet & Society Research Centers與Berkman Center for Internet & Society at Harvard University兩單位,曾發表真實世界治理架構之實證研究,指出「沒有單一模式或方法,可以讓治理團隊在所有情境下都可以有效來運作」。

但所有個案皆指出:有效治理的團隊,都擁有一個最能夠利用治理工具來形塑團隊形成、運作與產出的團隊召集人。

有效領導之團隊召集人

換句話說,有效的治理團隊,需要有效領導(Effective Leadership)。雖然多元利害關係人有很多定義,但通常會是一個由下而上的協調合作過程。

研究中發現,最成功的團隊會有一個特殊的領導者:召集人會成功適應團隊環境及需求改變。這些領導者,不會讓人感覺獨裁,但仍會有強勢領導作為,可以讓團隊像一個整體一樣工作,而讓工作順利進行。

雖無一體適用的樣板,但除有效領導之團隊召集人外,歸納出一個三階段的反覆式流程,可以幫忙形塑成為一個更有效的治理團隊。

治理團隊流程運作

創造成功的治理團隊的流程運作之核心理念,為當治理團隊對新情況、新需要時,可以保持彈性及調適,召集人亦了解他們的決策對包容性、透明性、歸責性、正當性、有效性之影響。這三個步驟提供一個可能架構,讓召集人可以建立情境認知及彈性及聚焦於召集人需掌握之重點。這三個循環步驟為:

  1. 建立清楚的治理成功準則

  2. 為團隊設定治理框架條件(過程中掌握有效治理核心要素)

  3. 基於情境因素演化,持續調整步驟1及步驟2

建立清楚的治理成功準則

多元利益關係人治理成立的目的,通常是為了要滿足某些外部的目標,例如通過某項法案或研擬一項開放政策等;因此治理的成功與否,可分別從內部因素及外部因素來看。

外部因素是目標導向(Objective-Oriented),內部因素是流程導向(Process-Oriented)。內部的流程運作是否能夠協助達成外部目標,乃是首先要非常清楚評估的最重要考量。

外部目標如起草法律、產業標準之協調、建立人際及資源網路、發展教育工具等。內部成功準則包括有正當性維持、參與者間合作、規避規範、達成共同瞭解、知識分享等。

為團隊設定治理框架條件

公共政策治理之制定過程中,要能隨時掌握成為一個良好的治理框架所需之五大核心要素,即包容性、透明性、歸責性、正當性與有效性。

包容性(Inclusiveness)

1. 誰參與(Who Participates)、如何參與(How to Participate)

這些議題也包括參與式科技(Participatory Technology)如Livestreaming、Online Platforms的運用。如何確定參與之利害關係人是否具足夠的包容性,是過程中最重要的步驟之一;如設計或規劃不當,讓公眾覺得治理團隊在有意操控(可能僅是規劃不當),則可能會有意想不到的負面影響。

在「政策制定2.0: 更多公眾參與了解」文中,對有經驗 (Sophisticated stakeholders) 利害關係人、失蹤 (Missing) 利害關係人、獨立性(Unaffiliated)專家、公眾有興趣人士(Interested Members of the Public)的參與特性及影響有深入分析。

其中最有價值的失蹤 (Missing) 利害關係人的參與對政策制定價值影響最大,但挑戰也最大,包括需要大量適切的宣傳推廣、簡易資訊的取得、協助提出評論意見、利用線上工具之教育訓練等等,才能解決其適度參與之可能性,以增加良好治理包容性之要素。

2. 決策方式

另如何參與涉及過程中之決策,可能包括共識決或需要投票等,多元利害關係人模式大都採用共識決,但仍有少部分會涉及如無法達成共識時,需轉換至投票情況。

但當轉換至投票時,治理團隊需要非常了解,如需要在有反對意見時,仍需進行投票決策,那就很有可能會有贏家及輸家產生,對治理團隊而言這可能會付出參與者負面行為改變之可觀代價,因為投票暗示接受更多反面意見。

換句話說,轉換至投票,不同意本身可能會驅動更多不同意的爭執現象發生。

3. 參與式科技之運用

通常治理團隊運用參與式科技,會產生更廣泛的參與機會,這對無法親身或即時參與的人,有更多參與管道與彈性。但當治理團隊如無法將其融入或整合至推動工作流程中時,參與式科技本身並不會自動產生更多包容性。

參與式工具並非萬靈丹,但如治理團隊尤其是召集人,可以將參與式工具整合至團隊流程,而變成是一個整體時,會是一個非常有用的工具。

透明性(Transparency)

治理過程的透明性程度不一,有時會端視其對解決方案之需要。治理團隊召集人會在對審議式流程有幫助時增加其透明度,如有危害時即會減少其透明度。研究報告指出透明程度通常反映其社群的規範程度,治理團隊對透明性水平的掌握,也要能符合利害關係人的期望。通常治理團隊可以在下列三方面來管理透明性:

1. 溝通(Communication)

透明性最重要的元素為治理團隊與利害關係人及公眾對決策流程溝通的表現情形。外部溝通可以幫助外部觀察者了解預期流程及產出,進而為團隊建立更多支持及正當性,成功的溝通(通常是由網路技術所帶動)可以擴展參與的廣度與深度,進而帶動更多的互動及多元溝通。

內部溝通可以協助參與者做出更多貢獻,缺乏或不良的內部溝通,將會導致重複或浪費,最後會讓參與者感覺對流程的準備不夠充分,讓溝通協調品質呈現不良現象。

2. 知識與記憶管理(Knowledge and Memory Management)

持續維護知識及組織記憶,可以提供過去決策的軌跡,會對團隊的透明度有實質幫助。適切的知識管理,讓知識存取可以做為未來決策參考。

如果組織決策還是依賴少數幾個關鍵個人的記憶及知識,顯然透明度是不足的。團隊利用公眾可方便存取之線上資料庫,儲存主要關鍵文件及決策過程,將可減低累積組織知識的成本及提升利害關係人溝通取得共識的機會。

3. 介面及聯結管理(Interface and Coupling Management)

團隊通常有正式與非正式的機制與其他組織互動,尤其是與其他政府或立法組織之互動。團隊必須建立與利害關係人的介面,例如立法過程之互動,可能需要有正式介面,以協助有效的將建議納入立法草案條文,但其他利害關係人可能會有些顧忌後續與政府之關係,而希望有一非正式溝通連結等。

歸責性(Accountability)

歸責性即表示治理團隊之決策是由誰負最後責任。團隊在流程進行過程中是如何做決定的,是投票或有其他的監督機制,包括主要決策者的產生方式、離去治理團隊成員的補足方式、監督小組成員組成、提供公眾諮詢及其他透明措施等。另外如受監管機構的正式監督亦是取得歸責性功能的有效方法。

正當性(Legitimacy)

下列三項可以檢視治理團隊處理流程及最後產出結果之正當性:

  1. 是否經由透明及民主程序遴選利害關係人?

  2. 是否以清楚、歸責之機制從公眾取得輸入意見(Inputs)?

  3. 是否有具清楚定義及可衡量之治理目標?

當衝突產生時,正當性與否就益顯重要。愈複雜、愈容易產生衝突之治理過程,更應注意正當性的維持機制。輸入的正當性即對流程公平性的認知,輸出的正當性即利害關係人間對治理產出品質之確認(例如是否有不擇手段)。

有效性(Effectiveness)

治理團隊之有效性,通常由事後之結果來評估,但並不表示治理團隊及其召集人在開始時可以忽略,反而是要隨時思考哪些事情可能對最後之結果會有所幫助,隨時思考的內容可以參考下列三個項目:

1. 成果(Outcomes)

治理目標的有效性是依原先期望之訂定與執行結果之差距來衡量,清楚目標的訂定,有助於最後有效性的掌握。如一開始目標模糊,則對流程進行中的共識達成亦會有混亂現象。另治理團隊可以盡量將技術(technical)決策與政策(Policy)決策分開,讓較少爭議的更多技術議題先達成協議,以減少與後續更複雜政策議題混雜在一起的現象。

2. 非預期結果(Unintended Consequences)

有效的治理團隊會期望與外部可能因素就其可能決策多多互動,以避免不可預期之結果,但通常這種非預期結果卻是經常發生。

3. 運作持續性(Operational Continuity)

治理團隊不僅只是確認解決方案,而還要協助後續之持續治理運作。因此如立法後之執法及監督,及持續運作之可能效能亦應納入考量。

公共政策治理團隊之建議

目前以唐鳳數位政委為主的gov社群已開始成為政府政策制定的機制之一,應能為數位政府注入一股創新活力。

新活力注入政府官僚體系中,期待的是能夠與政府制定公共政策的各部會人員相結合,進而能有更多如「類唐鳳治理團隊」產生,讓有效的治理團隊概念擴散發酵。

此一結合絕非僅是公民科技或參與式科技的使用,而是誠如本文所述,期待能將良好的治理模式所需之包容性、透明性、歸責性、正當性與有效性等全方位思維融入運作;將整個治理流程視為一個整體,並期待公共政策最後能產出有效的治理成果。

如此結合,才能快速提升我國公共治理政策的質量,進而成為永續發展的全新治理模式。