從開發者角度為「地震簡訊擾民事件」釋疑

在日前發生的地震中,出現了所謂「報告簡訊擾民」的事件。筆者之前與氣象局合作,開發了「KNY台灣天氣.地震速報」這個手機App來提供「強震即時警報」(EEW)的服務,其實當時也短暫經歷過類似的過程。

所以,筆者在這裡想以自身的淺薄經驗,針對這個事件來回推脈絡、找出問題,並提出一些建議,以供有機會處理類似系統的朋友參考。

發送這類速報或報告時,從最上層的資訊發佈端,一直到最末層的資訊接收裝置,這一整段機器對機器(Machine to Machine,M2M)的資訊傳播過程,中間會經過好幾層不同系統的跨接與轉換;如果沒經過幾次完整的測試,其實就有可能出現類似的錯誤。

事件發生:重複發送、遲送以及根本沒發送的地震簡訊

前幾天,你的手機是否也收到這樣的簡訊?

警訊通知

[地震報告] 05/06 15:53 花蓮縣近海發生規模4.7有感地震,最大震度花蓮縣紅葉3級,氣象局。

根據新聞報導,有民眾在5月6日一天內收到多封同樣簡訊;也有民眾過幾天後,才收到5月6日的地震簡訊。然而,也有民眾身在震央附近,卻竟然沒有收到任何訊息。

如此的「擾民」簡訊,讓民眾將矛頭指向氣象局,氣象局電話因此被打爆了。

回推脈絡:氣象局打頭陣,發送地震報告測試系統

我們先來瞭解,為什麼民眾會收到這樣的簡訊。先從這個系統說起:「災防告警細胞廣播訊息系統」(Public Warning System,以下簡稱PWS)。

5月初剛由國家通訊委員會推出的PWS,架構包括以下四大單元:

  1. 政府災防警訊端

  2. 訊息匯整與派送端

  3. 訊息傳送管道端

  4. 應用終端

PWS由中央部會及地方政府發布,依國家災害防救科技中心(以下簡稱NCDR)規劃,告警訊息分為以下四大類:

  1. 國家級警報:又稱「總統級警報」,民眾可能立即受危害,如地震速報[footnote]當氣象局偵測地震規模5.0以上、且預估至少一縣市政府所在地之震度達5級以上時,針對預估震度4級以上的縣市民眾發送即時地震訊息。[/footnote]、空襲警報[footnote]當民防管制所接收軍方之警報命令後,會啟動警報器聲響及發放示警訊息等方式提供民眾緊急避難。[/footnote]。

  2. 緊急警報:目前尚在規劃中。

  3. 警訊通知:適用較無急迫性,但與民眾生活息息相關之警訊[footnote]如氣象局的大雨即時訊息、地震報告,公路總局的公路封閉警戒,水利署的水庫放流警戒;水保局的土石流警戒;疾管署的疫情通知、國際旅遊疫情;民防管制所的空襲警報演習等。[/footnote]。

  4. 測試訊息:用於測試災防告警系統之用。

以本次的地震簡訊新聞事件而言,各架構的單位分別是:

  • 政府災防警訊端:氣象局

  • 訊息匯整與派送端:國家災害防救科技中心

  • 訊息傳送管道端:各電信業者

  • 應用終端:使用者的手機

氣象局這次不僅打前鋒,還承擔了其他單位的責任。

而本次所發送的簡訊內容是「地震報告」,屬於「警訊通知」等級,為「無急迫性、但與民眾生活息息相關」的警訊。

不過,「警訊通知」有許多種;為什麼這次會收到「地震報告」,而不是公路封閉、土石流警戒、疫情通知、空襲警報演習等其他通知呢?

因為,這個平台是由「行政院災害防救辦公室」指導、「國家通訊傳播委員會」(NCC)與「國家災害防救科技中心」(NCDR)共同規劃,並與國內電信業者合作,於105年5月起與交通部中央氣象局「地震速報系統」介接,先行營運測試。

換句話說,這次訊息的「政府災防警訊端」是由氣象局打頭陣,而不是公路總局、水利署、水保局、疾病管制署或是其他中央或地方單位;不過,未來各個單位也有機會成為訊息的政府災防警訊端,所以絕對要重視這次事件。

筆者建議趁這次機會事先推演或測試,尤其汛期即將來到,更需要注意防災。

氣象局這次不僅打前鋒,還得承擔其他單位的責任,實在辛苦。

找出問題:收訊與轉發端出錯,卻未見回應

這次發送的訊息並非「國家級警報」,但為何民眾收到過多重複發送簡訊、或是過了好幾天才延遲收到簡訊呢?筆者以PWS的架構資訊流過程,來推論可能的問題點:

  1. 氣象局在地震發生過後幾分鐘,發送地震報告給NCDR。

  2. NCDR接收後,是否重複或延後發送給電信業者?

  3. 電信業者的系統接收後,是否重複發送或延後發送給手機用戶?

我們一個一個來拆解這三個可能的問題點:

  1. 在這個流程中,氣象局作為最上游資料提供者(政府災防警訊端),他們做的事情就是提供資料;依照目前新聞與氣象局對外說明看來,氣象局僅發布一次資訊給NCDR,並沒有重複發送,問題看來不在氣象局。

  2. NCDR屬於訊息匯整與派送端(收訊與轉發);他們在事發當下,究竟接收了幾次氣象局的資料?發送了幾次訊息給電信業者?這些問題應該短時間內就可以提出系統記錄來釐清;不過,目前還沒有看到NCDR對外公開資訊說明。

  3. 電信業者屬於訊息傳送管道端(收訊與轉發);雖然是商業公司,但屬於特許行業,必須受NCC管轄與督導、也有協助作防救災的責任。

當電信業者收到NCDR資訊、再轉發給民眾時,究竟是某幾家業者發生這樣的情況、還是全部的業者都發生這種情況呢?

近日立法院交通委員會提出質詢時,NCC也回應立委「將會有一份檢查報告」,而我們當然希望這份報告能儘快公開,以釐清問題點。目前新聞訊息表示已經有檢查報告發表,但目前在立委詢問之後,則被告知下週一(5月17日)才會提供給立委或外界。

[embed]https://youtu.be/_uj9QRWY9HA?t=5m10s[/embed]

針對NCC與電信商的部分,5月11日下午2:00舉行的「NCC第696次委員會議後例行記者會」中有作說明,讀者可以參考以上影片中第5分10秒處開始的片段。

提出建議:促進公私部門合作、媒體傳播正確知識與觀念、民眾學習包容小錯誤

PWS系統牽涉許多公部門單位與商業公司,但PWS整個系統是由公部門建構;而政府應該是一體的、國家也應該是一體的,應該有一套標準作業程序,出現錯誤時才能儘快釐清問題,而非各單位各執一詞、互相推諉,反而造成民眾質疑、甚至失去信任。

因此,目前應該思考精進政府效能、同時促進公私部門合作;畢竟這是傳遞災難訊息的系統,更應該快速、清楚、而且明確。

PWS屬於資通訊系統,系統紀錄有助於快速進行清查與比對,應該在一天內就可以釐清問題點、快速改善、並且馬上對外發布統一的改善情形,讓民眾馬上得知消息、並且清楚狀況。

此次以地震報告做為測試,民眾收到的簡訊,並沒有標註為「測試」兩字;但訊息最末端直接標明「氣象局」,難怪民眾只能將怨氣出在氣象局身上。

而其實沒犯錯的氣象局,卻被推到火線,使得現有人力全都得變成客服人員,不斷接電話向民眾一一解釋,反而造成干擾、並且降低了氣象局原本的專業服務能力。

沒有人能預測災難會先來、還是明天會先來。

由於焦點錯置,導致媒體也追著氣象局和NCC跑,而沒有媒體向行政院災害防救辦公室詢問,並嘗試釐清問題和找出解決方案。

未來類似事件必定可能再次發生,因此建議行政院災害防救辦公室應儘速指導改善,並且擬定一套標準作業程序;而負責發布防災訊息的單位,絕對不該再被推上火線。

在問題真正釐清之前,目前公部門因應做法可能是暫時關閉該系統;但這並不是最佳的解決方式,因為一個立意良善的救人系統如果暫時失去功能,未來究竟是災難先到,還是檢討報告先出來,恐怕沒人能說得準。

這次警訊通知的簡訊失誤,反映出一件事情:為解決公共問題而衍生的公共服務,應該依公私協力夥伴關係(Public Private Partnership,PPP)來進行合作,讓熟悉客服流程、也有能力足以處理大量客戶抱怨的私人商業公司站上第一線;而提供高階技術與公共服務的公部門,則不需要面對一般民眾,也不該成為服務出錯時的箭靶。

例如,這次事件所衍生出來的客服問題,就應該交由電信業者負責,而不是讓公部門直接站上火線;電信業者的確應該有能力接受大量的客戶抱怨反應,在彙整資料後再上報給NCC、NCDR、CWB等單位。

氣象局就像是寄信者,電信商則是信差,寄信者和信差應該各司其職、各自承擔應負的責任。而最好的方式就是讓公部門繼續擔任寄信者角色,而信差就讓更擅長面對火線的私人商業公司提槍上陣吧。

結語

本文除了釐清技術上問題,也希望民眾能學習瞭解,我們國家現在可以提供哪些新科技公共服務,以避免遇到的時候受到「驚嚇」。

在不造成民眾危害或太多困擾的前提下,民眾也需要給公部門學習與犯錯的空間、多容忍公部門的一些小錯誤。未來災難可能會更加頻繁,收到類似的訊息將會越來越多;民眾不應該認為這是擾民的簡訊,才不會讓一個出於救人原意的系統因而停擺,否則就太可惜了。

一個救人的系統,其實需要公部門與民眾一起合作,民眾自身更是有責任、義務與權利去學習新的防救災相關知識,不能把防救災問題都丟給官方,因為命是自己的。

最後,筆者認為公部門有責任、商業公司有責任、媒體輿論有責任、民眾認知學習也有責任,多方都該學習如何讓新形態的公共服務更順暢推行,尤其防救災相關的服務更是如此。

因為,沒有人能預測災難會先來、還是明天會先來,別在災難尚未來臨之前就先自亂陣腳。

祝福未來一切平安無災。

參考資料: