政黨也需要創新:只有產業才需要創新嗎?#7/程天縱

如果一個企業或部門只強調管理,而不重視領導,那麼就會形成一種「官僚文化」;反之,如果只強調個人領導、而不重視制度化管理,那麼這個企業或部門就會形成隨領導者好惡的「幫派文化」。

在企業經營管理的領域中,管理和領導都同樣重要,不可偏廢;我曾於2016年4月4日發表的〈實踐「管理」和「領導」的微妙時機〉一文中,詳細說明了「管理」和「領導」的差別,歡迎讀者先參考。

政府的組織和編制比較嚴謹,員工或許有「全職」與「契約工」的差別,但是都會反映在費用和成本上,所以必須先有編制,才能做出預算。從這個角度來看,政府機構比較像是企業。

政府 vs. 企業

在民主體制的國家裡,實施民主選舉和政黨政治;贏得選舉的政府首長,就可以組織自己的「內閣」,負責重要的政府部門工作。因此,在政府機構的管理層就出現了「政務官」和「事務官」。

這方面在維基百科中有很好的解釋:

事務官為文官公務員系統成員。相對於政治系統中的政務官,事務官在政治上必須保持中立,任期不由選舉和黨派轉換所影響。

另一種定義的事務官不是以產生方式、而是以權責區分,指在政府中負責實際執行事務的官員;相對而言,政務官是指領導並作出決策的官員。

我簡單的總結「政務官」和「事務官」體制下的的兩個重點:

  • 政府機構的政治導向重於服務導向:

政府機構基本上是一個「服務業」,尤其是在「民主共和國」體制的國家裡,人民既是主人又是客戶(請參考〈民主也需要創新〉一文)。

但是,當政務官領導事務官時,政治就凌駕於服務之上,因為政治就是「管理眾人之事」,所以此時「管理」會重於「服務」;即使通過政治任命的政務官有「苦民之心」,心存服務之意,也會因爲台灣的統獨兩極化,而選擇性的服務一部份人。

  • 鐵打的營盤,流水的政務官:

事務官是文官系統培養出來的專業公務員;只要工作中不犯大錯、執行事務時保持與老闆(政務官)的決策方向一致,任期就不會被選舉或黨派轉換影響,這就是「鐵打的營盤」。

政務官則如流水般的來來去去,或許因為政黨輪替、選舉換人、或是績效不彰等因素,平均在任時間都非常短;這種現象並非只有在政府機構中出現,在其他現實生活中也屢見不鮮。

例如在兵役制度下,大專畢業生可以透過考試成為預官;下了部隊就是排長,可以管到專修班畢業的職業軍人班長。隨著役期越來越短,就形成了「流水的預官」管理專修班班長的「鐵打營盤」。

在亞洲的外商跨國企業組織裡面也有相同的現象。在亞洲當地國家的總經理,經常是由歐美總部派駐過來、有任期限制的「老外」;此時本地員工就是「鐵打的營盤」,總經理就是「流水的官」。

尤其是在國有企業、官股控股的企事業單位和財團法人機構,負責人都是政治任命,和政務官沒什麼兩樣,所以也都是「鐵打的營盤,流水的官」。

政府文化

以日前的集集彩繪石虎列車新聞為例子,根據報導,負責該案的設計師江孟芝坦言原先的石虎圖案是從圖庫買來的;原圖的俄羅斯設計師大方在臉書表示,願意將新繪製的石虎圖案無償提供台灣使用。

沒想到觀光局表示將用江孟芝設計團隊畫好的新圖,直接婉拒俄羅斯設計師美意,引發網友熱議。

交通部長林佳龍昨(27日)晚間親自出馬滅火,坦言觀光局婉拒俄羅斯設計師好意是欠缺考量的行為,觀光局應收回這句話,並想辦法促成這樁美事。

編按:關於上述事件的說明與後續新聞的連結,請參考這篇文章

交通部長林佳龍是政務官,負責做「決策」,觀光局長是事務官,負責「執行」事務。台灣是個民主共和國體制,政務官的權力來自人民的選票,自然對民意十分重視;事務官的權力來自政府官僚體系,以執行長官意志和不犯錯為原則。

政府有事務官重「管理」,政務官重「領導」的奇怪現象。

這就造成了政府的事務官重「管理」,政務官重「領導」的奇怪現象。由於政府是「鐵打的營盤,流水的官」,官是短暫的,營盤是長久的,自然而然的,政府只重管理,只重依法行政,只重 SOP,形成了「官僚文化」。

政黨文化

政務官大部分都來自政黨,而且可以說是職業政治人物為主。政府的管理與領導,與企業大同小異,但是政黨的管理和領導,就和企業大不相同。

如果探討一下政黨在政治上扮演的角色,一個極端是政黨只是選舉機器,根據政黨的價值觀和理念推出候選人,動員黨員和人民使其候選人當選;不管是施政或立法,皆以民意為依歸。

另一個極端則是中國共產黨,其組織和管理完全結合國家行政機構和企業,形成黨政雙軌制,以黨領政、領軍,產官學研,黨組織無所不在。整個金字塔組織架構,從頂端到基層,管理嚴謹。

台灣政黨多半專注在金字塔頂端,但對於底層的管理則非常鬆散。

而台灣的政黨則處於這兩個極端的中間。台灣政黨組織多半專注在金字塔頂端的組織,架構非常嚴謹;但對於金字塔底層廣大黨員的組織和管理,則是非常鬆散。

構成頂端組織的大部分都是職業政治人物和黨工,而底層組織則是透過各地方黨部與地方派系的利益結合,來動員黨員及民眾。

國、民兩大黨皆在政黨理念上實施了所謂「民主集權制」,在組織架構上則都參照了所謂「列寧式政黨」;導致「黨意凌駕於民意」、「立法院黨團無法自主」的現象產生,在2020的總統大選和立法委員選舉中,表露無遺。

所謂「民主集權制」,引用前中國國民黨領袖蔣介石及國民黨創黨元老胡漢民的說法:

蔣介石:「根據民主集權制的原則,本黨(中國國民黨)政策在討論階段,是民主的,人人都可以發表意見,自由討論;在執行階段是集權的,一經共同決議,必須一致執行,以求行動之統一與力量之集中。行動統一的規律,是個人服從組織,少數服從多數,下級服從上級,全黨服從領袖。」

胡漢民:「此等全黨黨員參與共同討論決議及選舉之制度,即所以保證民主主義之實行。討論既經終了,執行機關既經議決,則凡屬黨員,均有遵守此等決議案或命令並實行之之義務,此即所謂政黨的集權制度。」

時空轉變,民主化後的台灣政黨,對於廣大的黨員無法有效組織和管理,又該如何達到全黨黨員參與共同討論?就以國、民兩黨2020總統提名黨內初選為例,民進黨採取50%固話、50%手機民調,國民黨則採用100%固話民調,黨員那裡去了?

這種金字塔頂端組織嚴謹,底層組織鬆散的架構,形成了只重視「領導」(也可以說是民粹),而不重視「管理」的政黨「幫派文化」;也難怪「地方派系」在今天的政治生態中,越來越有影響力了。

一旦形同幫派的政黨贏得選舉、取得執政權,就大肆分贓,形同封建,毫無專業和經歷的,都可以擔任政務官或企業董事長,如何「管理」?如何「決策」?

也有許多聲音說:政務官沒有專業和能力無所謂,只要懂得「用人」和「領導」就可以了。

但是,「領導」需要時間,才能贏得團隊的信任與尊敬,才能感動人心。在「鐵打的營盤,流水的官」的現況下,政務官那來的時間建立「領導」的威信?

結論

以一個專業經理人,從企業經營管理的角度,來看今天台灣政治的問題,我只能看到表象,無法提出具體建議。

政府文官體系只重視管理與執行,專業的無法決策,決策者往往不專業,於是不做不錯、多做多錯,處處推事不攬事,「官僚文化」盛行;政黨的職業政治人物只重視「領導」和「民粹」,無法有效組織和管理黨員,只能結合地方派系,加速強化「幫派文化」。

黨內容的下派系的,透過「民主集權制」,黨意越來越凌駕於民意之上。黨內容不下不同聲音的,則不斷的脫黨分裂。

這些職業政治人物,一旦執政成為首長或政務官,也無法有效「管理」政府文官系統;又由於「鐵打的營盤,流水的官」,沒有足夠時間樹立「領導」威信。

政黨如果無法與時俱進,在民主化的今天,仍然實施著掛羊頭賣狗肉的「民主集權制」和「列寧式政黨」的組織架構,這就如同之前我在〈政治也需要創新〉一文中提到的:「宛如21世紀的現代人,仍然穿著清朝時期的長袍馬褂。」

政黨不創新不變革的話,台灣的民主進程就會停步不進,甚至倒退。