網路治理之叢林生態系統/Vincent Chen

什麼是網路治理?為什麼一般人也應該關心這個議題?

我們可以將網路治理生態系統,比喻為地球的叢林生態系統。因為網路已成為地球的神經系統,全球社會及現代化服務,無不高度的依賴網路的連結;因此網路已經涉入到政治、經濟、文化、社交生活等各個領域。

網路治理的生態系統,就如同21世紀網路空間的虛擬環境的生態系統。每一個人都知道污染自然環境的惡果,會進而從中學習減少或避免各種對環境的傷害活動,並盡全力讓叢林環境保持健康;網路治理生態系統亦同。我們亦應開始積極關心網路治理生態系統,讓它的發展可以持續保持健康。

網路治理猶如叢林生態:多樣性及複雜性

叢林是地球上最複雜的生態系統,也是地球上任何生態系統中最具多樣性的系統。整個世界生物群中含有超過一半的物種以叢林為棲地,雖然叢林僅佔據一小部分地球表面,但卻是保持空氣清潔和健康的關鍵環境,也是無數植物和動物共存的一個高度複雜的系統。

網路治理生態系統猶如叢林生態系統:在「虛擬叢林」中,有一個無遠弗屆,又會持續不斷增長的多樣性的網路連結、網路平台、網路應用服務等;這些叢林中的節點,可以彼此相互依存、溝通、協調和合作等等。我們過去學到的,是以叢林作為一個整體,這通常是非常不易管理或控制的,但能輕易破壞和毀滅。

網路治理生態系統猶如叢林生態系統,非常不易管理或控制,但能輕易破壞和毀滅。

在網路治理生態系統中,是由技術創新、用戶需求、市場機會和政治利益所驅動的諸多利益關係人所組成,且各自扮演不同的法律地位及角色;各利益關係人的群組分別在地方、國家、區域和國際間之不同層級的「虛擬叢林」中自我運作。

因此,我們從政治與法律觀點看到,「虛擬叢林」治理的動態過程,其中存在有多種不同的單一監管制度(regulatory)、共同監管制度(co-regulatory)、或自我監管(self-regulatory)等制度。這些制度的出現和彼此間的共存、互補或衝突現象,是非常複雜的;看似一個整體,但又分散、多元,缺少中央集權。而且,各子系統又會衍生出一些多樣化的不同子機制,其範圍從單一政府或跨國政府間之層級結構控制,到自我監管機制、受影響和關注的利益關係人、民營部門、公民社會和技術社群等非政府團體,彼此間廣泛攜手合作的共同監管安排。

網路治理生態的初始樣態

網際網路發展幾十年下來,網路治理生態系統已發展出概略的工程及技術(Engineering & Tech)組織(如ICANN、ISOC、IETF、IAB、IRTF、IANA、W3C)及後續再介入的聯合國或以各國家為主的跨國組織(如ITU、UN Organization and Committees),以下分別簡述。

  1. 網路名稱和號碼組織(ICANN),是一個負責網路協議(IP)位址空間分配、協議標識符分配、通用頂級(gTLD)和國家代碼(ccTLD)頂級域名系統管理和根服務器系統管理。

  2. 全球網路協會(ISOC)主要參與網路政策、治理、技術、教育/培訓和發展等工作。

  3. 網路架構委員會(IAB)則提供網路所使用之技術協定和其他程式架構之監督工作。IAB也提供ISOC及IETF諮詢角色。

  4. 網路工程任務小組(IETF)的目標是開發短期議題之網路工程技術協議標準,例如HTTP、FTP、SMTP、TCP、UDP、IP等工作。

  5. 網路研究任務小組(IRTF)是一技術研究組織,研究長期技術議題之相關標準網路協定、應用程式、架構和技術。

  6. W3C是一個全球性組織,旨在確定WWW相關技術如HTML、Script腳本語言和Web服務器的協定等。

  7. ITU(國際電信聯盟)是聯合國(UN)一個專門機構,負責有關資訊和通信技術相關議題。

網路治理沒有「一刀切」的解決方案。每個子系統的具體形式,都必須根據具體的需要和性質的個別議題來設計,在這些機制中,傳統國家的立法和跨政府間之協議都會繼續發揮作用,但必須嵌入更廣泛的多方利益關係人參與之機制,而新機制也必須注意並承認現有框架和各層級法規,此種模式應充分尊重「不傷害」原則。它的意思是無論政府或非政府之利益關係人,也必須將未涉入的第三方,及非預期的副作用所可能產生的直接或間接後果,都納入整體治理系統考量。

這種競爭共存的不同制度和機制,有可能會創造機會,也可能產生風險。新的機會可以提供新的機制、平台和服務,以便創造更有效的政治策略、社會行動和市場發展。

在各種不同層次的利益關係人間,找到強化溝通和協調機制,是一項巨大的挑戰。

這個競爭共存機制,如果扮演好的話,可以在已開發國家和發展中國家,來扮演刺激創新、促進就業、擴大各種文化活動,並且擴大民眾更多個人自由的機制;但它同時也具有在制度和系統之間產生爭議和重大衝突的風險,包括威脅阻礙創新、阻礙可持續發展、減少個人自由,或以破壞或摧毀部分網路治理生態系統的方式,汙染整個網路治理生態系統。

在各種不同層次的利益關係人間,找到強化溝通和協調機制,作為正式和非正式合作,並以平等、無歧視、以開放和透明的方式,允許各利益關係人發揮各自的作用,是一項巨大的挑戰。其中強化合作的關鍵原則,是相互尊重和承認其他利益關係人的正當性,以及受認可的問責制度,和早期參與之制衡精神。

多邊主義與多方利益關係主體

在網路治理的協作過程中,應該要極力避免多邊主義者(以政府為主體)打擊多方利益相關係人主體;兩個陣營要攜手合作,避免無意義的相互對抗。

現實實際存在的,和逐步演進的網路治理生態系統,有相當的不同。多邊主義和多方利益關係人之方法,這兩個概念並不衝突,而是互補的。網路治理的未來討論,不應是「右對左」或「保守派對激進派」,也不是「東方與西方」或「北方與南方」。多方利益關係人模式的出現,是日益複雜的社會自然發展的結果;因為簡單的答案已經無法解決複雜問題,需要複雜多元的解決方案,也就是說,我們必須同時容納更多的利益關係人、不同層級和相互依賴的問題。

簡單的答案已經無法解決複雜問題,必須同時容納更多的利益關係人,彼此共同協作,才能得到可行解決方案。

NETmundial(2014年ICANN與WEF倡議之網路治理議題計畫)會議和IIves Report(2014年ICANN全球網路合作與治理機制小組報告),明確顯示從二十世紀的跨政府組織間的系統開始,至今已轉移成為一個21世紀的多方利益關係人機制。這意味著跨政府間的機制並不會消失,但已嵌入更廣泛、更獨立(全球)的利益關係人參與其中。

國家主權、國家政府和國家利益將會繼續存在,但是執行主權將更為複雜,並需要額外的創新程序、更深層次的互動、更多的協作機制,和對人類的共同福祉責任的理解等等。我們再也不能使用一個單一委員會的同質方法,由一個專制的國王、一個總統或一個網路凱撒大帝的方式來獨斷地解決問題。相反地,我們需要有一種就事論事的基礎,一種個別設計的治理機制,讓受影響的相關各利益關係人積極參與、共同協作,以獲致可持續發展的可行解決方案。

多方利益關係主體的可能方法

NETmundial計畫會創造新的多方利益關係人模式嗎?NETmundial介紹了一些新的元素,超越了以往的經驗,為多方利益關係人帶來生機的可能方法。突尼斯議程也定義了網路治理,並建議所有利益關係人,應該再進一步持續演進和運用,包括衍生出更精緻的共享原則、議程程序和決策方式等。

到目前為止,我們看到了不同形式的多方利益主體的可能方法,包括:

  1. 在WSIS(資訊社會世界高峰會議,包括擴展版本的WSIS論壇及WSIS+10)及後續聯合國科學技術發展委員會(UNCSTD)之相關會議等,皆採取政府和非政府組織利益關係人皆能涵蓋之方式進行,這是一個政府主導的多方利益關係人模式。

  2. 在ICANN,我們也看到所有利益關係人的參與。然而政府參與ICANN過程中,僅扮演諮詢角色。ICANN理事會決定,政府僅能扮演一個非投票聯絡員角色,這是一個非政府部門主導的多方利益關係人模式。

  3. 在網路治理論壇(IGF),所有多方利益關係人都平等參與其中,但是IGF沒有決策能力。這主要是一個討論過程,但它也可以產生實實在在的影響結果。

網路叢林治理的巨大挑戰

今日的網路治理正快速面臨許多未來的艱鉅挑戰,譬如網路犯罪規模日益嚴重,網路上的工業和政治間諜、反間諜和大規模監視亦都已頻繁發生,致使涉及隱私權、被遺忘權、人權等新問題變得越來越棘手。

今日的網路面臨許多未來的艱鉅挑戰,包括網路犯罪、大規模監控、隱私權與人權等。

另一方面,我們已經觀察到全球各地逐漸增加網路空間戰爭的戰備囤糧,各方勢力正蓄勢待發。這些挑戰都在在顯示,網路的未來可能會變得更加危險、不可信,並且受到全面監控。

另一個關鍵挑戰是,未來如何縮減數位落差鴻溝,引帶下一個十億用戶連結到網路上,並克服社會安全和經濟發展之挑戰,使每個人都可以在網路空間環境下,享受公平、公正、安全的的虛擬生活。

我們面臨的困境是,未來網路空間叢林世界的諸多仍然不可知的現象,不管是正面的陽光或負面的深淵,網路的未來發展都將深遠的影響每一個人,因此我們都需要更密切關心網路治理叢林生態系統的各種可能發展,讓它的發展環境可以持續保持健康。