美國強力推動數位經濟遊戲規則,我國應如何因應?/Vincent Chen

行政院科技會報辦公室最近研擬「數位國家、創新經濟」方案,預計2017年上路。該方案將做為鞏固「5+2」產業的大基盤,並接替今年底到期的國家資通訊發展方案,推動重心從硬體移往軟體等應用面;重點方向包括推動數位人權保障、數位政府等。

數位政府、數位經濟、數位國家等名稱,會於未來幾年成為時髦用語;而依據Mckinsey估計,2005年到2014年間,跨境數位貿易成長了45倍,未來五年亦將會有九倍成長。2014年計有2.8兆美元,對全球GDP影響已超越實體商品。

而數位貿易已經對跨國公司甚至中小企業產生了巨大影響,本文擬參照美國貿易代表署(USTR)推動數位貿易與推動「跨太平洋夥伴協定」(TPP)對數位貿易之要求,分析美國式的國際數位經濟遊戲規則,提供政府及相關企業參考。

美國持續監測數位貿易障礙

全球貿易已經比以前走向更容易從事跨境之數位、資訊、貨品和服務,很多國家也為此做出因應;其中有些國家採取愚蠢又具破壞性的保護主義手段。美國貿易代表署(USTR)持續對全球數位貿易障礙進行監測,並希望能為美國企業排除這些障礙。

迄今美國USTR監測到的主要障礙,在Internet服務及電子商務方面為例計有:

  • 中國任意阻斷跨境資料流通:十多年來,中國對跨國網路流通資料的過濾與阻擋,已經對外國供應商構成了顯著負擔。中國對網站的阻斷服務,在過去一年似乎已更為惡化。

  • 俄羅斯的資料本地化要求:俄羅斯法律規定,通過數位收集俄羅斯公民的資料,必須在俄羅斯境內進行處理和儲存;對於許多美國公司,確保在地存儲和處理或者是技術上或經濟上不可行,迫使他們的作業在法律上充滿不確定性。

  • 印尼資料本地化要求:印尼法規要求提供Internet「公共服務」的供應商,需建立本地數據中心和災難復原中心,且「公共服務」的定義甚為廣泛而含糊。印尼政府可能在2016年研訂通過個人資料保護法規或者國家法律;這兩者可能進一步定義資料本地化要求。本地化要求可能會阻止服務供應商實現規模經濟、阻礙投資、抑制對電子商務所必需的跨境資料流通。

美國TPP對締約國之要求項目

美國貿易代表署對TPP締約方,在數位貿易方面,有一張要求列表,稱為Digital-2-Dozen (數位兩打計畫),計有24項要求項目。這些要求是美國與他國進行數位貿易之遊戲規則,每一項目皆希望為美國及其企業之權益爭取最大保障,項目內容如下圖。

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這些要求範圍非常廣泛,而且大都採用美國觀點。TPP第一階段參與國家計有澳洲、汶萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、紐西蘭、秘魯、新加坡、越南等12個國家,主要包括推動經由自由、開放Internet及無疆界電子商務之數位經濟的劃時代義務之設計。

檢視24項之概略內容如下:

推動一個自由、開放的Internet (Promoting a free, open Internet)

一個自由開放的Internet,可以創建、孕育和改變遊戲規則的Internet服務之成長,以促使社交網路、資訊、娛樂、電子商務及其他服務的轉型。Internet應保持所有合法商業的自由開放。TPP申明,消費者應能線上存取內容和其所選擇的應用服務。

推動禁止數位產品關稅 (Prohibiting digital customs duties)

TPP包括全面禁止數位產品關稅。這將確保關稅不會妨礙音樂、視訊、軟體和遊戲的流通。所以創作者、藝術家和創業者可以得到公平待遇。

確保基本非歧視原則 (Securing basic non-discrimination principles)

TPP提供從TPP來源國的數位產品,不能在夥伴國有不利競爭的市場。基本不歧視原則是貨物和服務的全球貿易體系的核心。TPP確保這一原則亦適用於數位產品。

實現跨邊界的資料流通 (Enabling cross-border data flows)

企業和消費者必須能夠按照自己的意願來移動資料。許多國家都頒布法規遏制信息的自由流動,從而扼殺競爭和對美國企業家不利的限制。除了當出口時合理的消費者保護措施外,TPP對抗特定的歧視和保護主義壁壘。

防止在地化障礙 (Preventing localization barriers)

公司和數位企業依賴雲端運算和Internet的產品和服務,不應該還要求在每個國家,再建設基礎設施和昂貴的數據中心。然而,許多國家都試圖執行這些要求,這些額外要求將對供應商和客戶產生不必要的成本和負擔。TPP旨在促進網路自由存取和有效的資料處理,因此需正視面對這些在地化的障礙。

禁止強迫技術轉移 (Barring forced technology transfers)

各國不應在市場准入時,條件式的強制要求技術轉移。TPP包括締約方禁止要求企業轉讓其技術、生產流程或其他專屬的個人訊息等之規則。

保護關鍵源代碼 (Protecting critical source code)

美國的創新者不應該將其源代碼或專屬演算法,轉交給競爭對手,或隨後將移交給他們的國有企業的監管機構。當保留締約方獲得存取源代碼的能力,以保護健康、安全或其他合法的監管目標時,TPP保證企業並不需要共享源代碼、商業秘密、或替代本地技術融入其產品和服務,以進入新市場。

確保技術選擇性 (Ensuring technology choice)

創新型企業應該能夠利用效果最好和適合他們需要的技術。例如,行動電話公司應該能夠從無線傳輸標準如WiFi及LTE中進行選擇。TPP包括技術選擇的規定,確保公司可以不需要購買和使用當地的技術,以取代他們自己選擇的技術。

先進的創新認證方式 (Advancing innovative authentication methods)

多樣化的電子簽章和認證方法的可用性,可以經由線上安全支付系統的機制,以保護用戶和他們的交易。TPP確保供應商可以使用他們認為最好用於此目的的方法。

提交可執行的消費者保護措施(Delivering enforceable consumer protections)

當消費者將Internet轉向為社會或商業目的時,他們應該受到保護。TPP要求各締約方在自己的市場範圍內採取和維持可執行的保護措施,以便基本的消費者信任可以受到強化。

保護網路競爭 (Safeguarding network competition)

TPP將使我們的供應商無論是地下海纜的登陸或擴大數據和語音網路,以建立市場網路,來提供他們的消費者和企業客戶更好的服務。

培育創新加密產品 (Fostering innovative encryption products)

加密日益被視為是在數位生態系統中,解決隱私和安全保護措施的重要工具。TPP包括保護創新的加密產品,以滿足消費者和企業對產品的功能需求。同時允許經由適用法律執法,以確保安全和隱私的保障。

建立數位貿易可調適的框架 (Building an adaptable framework for digital trade)

新穎和創新的數位產品和服務,在TPP中對抗未來差別待遇時,應該受到保護。在TPP中,當市場變化及創新技術出現時,服務和投資應持續受到保障。

促進網路安全合作 (Promoting cooperation on cybersecurity)

TPP締約國將致力於分享關於威脅的信息,以及幫助建立網路安全能力防止網路攻擊和攔截惡意軟體的擴散。

維護市場導向的標準化及全球互連性 (Preserving market-driven standardization & global interoperability)

創新者不應該為每個市場尋求服務而有不同的產品設計,這是為什麼需要有全球標準程序,讓產業引領和最好的技術勝出。TPP確保締約國家不能隨意要求競爭力較弱的國家標準強制進入創新的美國產品中。

消除所有製造產品的關稅 (Eliminating tariffs on all manufactured products)

TPP締約雙方同意消除所有TPP製造的產品的出口關稅,包括TPP國家間最大貿易量的資通訊技術產品。此外,TPP所有締約方已承諾加入世貿組織資訊技術協議(ITA),包括以前沒有加入ITA的國家,加入ITA後將可消除廣泛的資訊技術產品的關稅。

確保在投資和跨境服務的穩健市場准入承諾,包括用數位方式提供 (Securing robust market access commitments on investment & cross-border services, including those delivered digitally)

TPP包含堅定的投資和跨境服務承諾。尤其是,現行的美國數位服務供應商,將明確知悉他們所提供的諸如雲端運算和顧問、行銷和廣告等服務,可以合法地在其他TPP國家提供。

確保更快、更透明的海關程序 (Ensuring faster, more transparent customs procedures)

TPP包括海關程序及貿易便捷化(包括快遞出貨)的堅定承諾,以確保邊境處理將快速、透明和可預測。這種行政障礙往往可以比美國出口商數位設備關稅成為更大的問題。TPP還將通過採用電子海關形式促進無紙化貿易。

促進透明和利益相關者參與法規與標準的發展 (Promoting transparency & stakeholder participation in development of regulations & standards)

新的法規和標準的制定可能會帶給ICT供應商顯著的挑戰,其產品週期很短,其監管環境也在不斷變化。TPP中應包含對透明度、利益相關者參與、協調和影響評估的的監管措施、標準和一致性評估程序的推動發展。

確保與國有企業公平競爭 (Ensuring fair competition with state-owned enterprises)

TPP包含健全的承諾,以確保國有企業與美國出口商的公平競爭,包括如ICT行業是建立在品質和價格上的競爭,而不是在歧視性的法規、補貼或偏袒基礎上的競爭。

促進堅強和平衡的版權保護和執法 (Promoting Strong & Balanced Copyright Protections & Enforcement)

版權保護是必不可少的,以確保程式人員、設計師和產品經理的產品背後可以自由創建和補償他們的創作,如音樂家和作者。TPP反映了美國有強大的版權保護和執法。TPP締約方應承諾,不斷尋求實現在他們的版權制度裡的適當平衡,包括通過版權例外和限制原則等。

先進的現代化專利保護 (Advancing modern patent protection)

TPP為尖端的創新,提供透明、強而有力、均衡的專利保護之全球標準,包括國際承諾的適當限制與例外情形。這些規定從太陽能電池板到智慧製造等領域,保護由美國產生的就業機會和創新的解決方案。

打擊商業秘密的盜竊 (Combatting trade secret theft)

TPP提出解決企業間諜活動的問題,包括國有企業所進行的商業秘密盜竊。TPP首次在商業協議中,要求TPP締約方建立刑事程序和商業秘密失竊的處罰,包括利用網路盜竊的手段,而保留保護爆料的國內相關法規。

認可符合性評估程序 (Recognizing conformity assessment procedures)

符合性評估程序可以驗證產品,包括ICT產品及達到規定的標準和技術規範。但外國過於繁瑣的符合性評估程序會阻礙ICT產品出口。TPP要求締約方提供「國民待遇」給另一個符合性評估機構,所以一個合格的符合性評估機構所做的測試和認證,可以和另一締約方的要求相一致。

TPP的強勢要求,以及我國的數位經濟策略

檢視上述24項以美國觀點出發所要求之議題,包括Internet基礎設施、數位產品與服務、資安/加密/關鍵源代碼等技術、法規與標準、專利/智財權等全面性議題。美國今日在全球Internet仍處絕對霸權地位,有很多小國或Internet數位環境處於弱勢的國家,可能無法與美國處於平等地位與實力,來逐一與之談判,致在相關條約或協議中被強迫要求加入或片面接受。

我國應及早研擬因應措施,確保自主權與談判籌碼。

2016年9月20日成立「行政院經貿談判辦公室」,推動多邊及雙邊經貿談判,參與區域經濟整合,包括「世界貿易組織」(World Trade Organization, WTO)進行中的「服務貿易協定」(Trade in Services Agreement, TiSA)及「環境商品協定」(Environmental Goods Agreement, EGA)兩項談判外,將以推動新南向政策及繼續做好加入「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership, TPP)的準備工作為重心。其中諸多協議內容將會與上述24項議題息息相關。

2016年8月16日,政府公布新南向政策政策綱領;其中推動和主要貿易夥伴的制度化經濟合作,參與區域經濟整合;包括持續推動和東協、南亞及紐澳等國家簽訂雙邊投資、租稅等協定,並積極和主要貿易夥伴洽簽ECA或個別項目經濟合作,以厚植加入TPP、RCEP的基礎和能量。其中諸多協議內容,將會與上述24項議題息息相關。

2016年9月22日,行政院拍板《加值型及非加值型營業稅法》法修正案,將對跨境電商課稅,未來境外電商要來台「落地」辦理稅籍登記,不僅提供我國境內民眾訂房服務的Airbnb、Agoda,或是透過APP讓民眾下載影音、遊戲或電子書的蘋果與谷歌,都要繳交5%營業稅。

美商蘋果、谷歌等大型跨境電商最近都已主動向財政部詢問如何配合跨境電商課稅制度。此與禁止數位產品關稅、在地化障礙、更透明海關程序等相關,屆時如何開徵及如何收得到稅等問題,也甚為複雜。

NCC「新匯流五法」即《電信基礎設施與資源管理法》、《有線多頻道平臺服務管理條例》及《無線廣播電視事業與頻道事業管理條例》、《電信事業法》、《數位通訊傳播法》,預定於2016年12月底之前,重新送交行政院審議。

諸法中包括如自由開放Internet、技術選擇(技術中立)性、基本非歧視原則、強迫技術移轉、投資與跨境服務之市場准入承諾、標準化及全球互連、電信基礎設施安全等議題等相關。

2016年8月28日,國發會表示為了打造數位經濟時代所需的生態系統,將力推《資通安全管理法》在年底前完成三讀。其中亦與本文議題中之全球跨境網路安全合作、創新加密產品等議題相關。

2016年9月9日,金管會提出將推動「金融科技發展推動計畫」,推展Fintech之領航計畫十項措施包括:擴大行動支付、P2P網路借貸、數位化帳簿、監理沙盒、金融資安資訊分享與分析中心、身分識別服務等。其中亦與本文議題中之先進創新認證(安全支付系統)、消費者保護措施、創新加密產品、公平競爭等議題相關。

結語:及早因應,確保自主權與談判籌碼

以Internet為基礎的數位經濟與貿易之國際強權遊戲規則,已取代傳統貿易談判方式與內容。行政院雖已要求相關部會,檢視各主管法規與TPP第一波法規落差部分。

但其中與上述數位經濟相關議題,諸如數位產品關稅、個人資料保護、國際金融、國際經貿(含電子簽章、智財、商標、營業秘密、專利等)、更透明利益相關者參與法規與標準的發展等,都涉及數位經濟相關之Internet技術、政策、法規等面向。

因應全新的全球數位經濟規則,接下來我國的國際貿易談判及外交工作,如能整合我國ICT產業優勢及Internet數位人才,有系統的加入數位經濟與貿易發展行列,並深入了解數位經濟基礎上之國際強權的新遊戲規則,及早逐一深入瞭解與研擬因應措施,仍可在某些方面有一定程度的自主權與談判籌碼,以確保我國在全球數位經濟競爭攻守之最大利益。