關於私立幼稚園公共化的二三事/余宛如

賴清德院長喊出私幼公共化議題,說要在2030年將生育率提高到1.4人。少子化畢竟是國人關切的問題,調動資源來鼓勵生育值得肯定;但從賴院長的發言當中,我聽到了一些「去產業化」的苗頭,點出來跟各位分享,也算是跟院長商榷。

幼托產業需要更多資源挹注

根據截至11月的內政部統計,台灣3–6歲的孩子接近85萬;但根據教育部的資料,進入各種幼兒園的園童卻只有50萬人。

從賴院長設定的目標來推算,生育率要從1.17提升到1.4,增加近20%;再從這個數字倒推回來,如果真的能達成目標,3–6的孩子人數會成長到百萬之譜。如此一來,吸引更多資源投入幼托產業就成了當務之急。

這麼多孩子沒進到幼兒園,可不全是什麼「拒絕體制」的瀟灑,而是家長負擔不起,乾脆自己帶或者請家人幫忙帶;如果家長負擔不起,產業的規模也無法擴張。

家長負擔不起的因素之一,是既有規範拉高了服務的底線,讓業者只能提供規範以上的服務;至於規範以下規格的服務,就算家長想買,也未必有業者敢賣。

前幾天在企業托育公聽會中,我們正是看到這個現實,所以提出了「企業托育」的模式,讓業者有合理空間提供家長負擔得起的服務。然而,給予業者的經營彈性不能沒有上限;因為既有的規範,畢竟是來自過去悲劇的教訓和經驗。所以,不能為了讓家長負擔得起就貿然鬆綁,反而衍生出更多悲劇。

正因為如此,用補助來支持家長、讓家長更有能力負擔合格的服務,進而引導更多資源投入幼托產業,就顯得更為重要了。

穩定可預期的補助,才能有效催生

然而,不同的補助模式會有不同的催生效果。目前政策補助的發放,主要靠的是政府增設公立和非營利幼兒園來帶動;但這樣的作法有與民爭利的問題:公幼越多、私幼就更難生存。此消彼長之下,產業的規模還是難以擴張。

而且,公立和非營利幼兒園的模式,補助的方式太過集中、又充滿不確定性;只有抽到籤的家長可以得到全面挹注,如果抽不到籤就只能自求多福。

這樣一來,僅有的政策資源,無法給人們提供穩定的預期,鼓勵生育的效果更是低落。

賴院長想必也是有鑒於此,才決定不要把資源都挹注在公立和非營利幼兒園,而要用「私托公共化」的方式,將政策資源廣被四方;讓家長能有更穩定的預期,才能善用有限的政策資源,獲得更佳的催生效果。

廣被四方的資源分配模式,一方面能給家長更穩定的預期,同時也能讓業者獲得投資;從業人員要入行時,也有更穩定的信心。也就是說,不是得標中選的經營者才能分一杯羹,只要合法經營就能受惠於政策補助;這樣一來,產業的規模才能穩定成長。

幼保,終究是個產業

這些年看著少子化趨勢越演越烈,大家都怕年輕人不生孩子,總想著要給爸媽們多點支持:「每一個孩子,都是大家的責任」、「拉拔一個孩子,需要整座村莊」。

這些說法,情感上我都非常認同,因此行政院要調動資源、要「用大家的力量,拉拔我們的孩子」,我也樂見其成。

但種田還得巡個田水,孩子不是種在土裡的蘿蔔,養育孩子需要投入的心力資源,往往讓人們望而卻步。拉拔孩子的過程中,需要許多家人、朋友、以及專業人士的協助。

但現代社會講究專業分工、自我實現,家人、朋友各有各的事情忙,不一定有功夫幫忙帶孩子;這時候,專業人士的協助就顯得更加重要。

想要專業人士的協助,我們就得面對「幼保終究是個產業」的現實。

為什麼說幼保終究是個產業呢?因為替我們帶孩子的,終究得是某個活生生的人;給孩子用的教具、吃的餐點,終究得有人來生產,讓孩子棲身的園地,終究得有人來提供。

我們不可能高喊著「享有托育服務是孩子的權利」,就宣告誰誰誰就該幫大家帶孩子、誰誰誰就該幫孩子張羅吃的用的、誰誰誰的房子就該給孩子玩耍。這是共產專制國家才會做的事。

我們得說服人們出動人力、物力,為孩子和家長提供服務。說服當然不能靠道德勸說,或者單方面地宣稱「有權利享受服務」,那只是道德綁架、耍流氓;相反地,不論是政府或者家長掏腰包,得有人要給出對方願意接受的報酬,來換取服務,才是互相尊重、互惠互利的雙贏交易。

就算由政府補貼家長,用整個社會的力量,來協助家長拉拔孩子,以交易分工為基礎的幼保服務,作為一種產業的本質是不會改變的。正因為如此,聽到「要讓私幼收費能比照公幼」、「以非營利幼兒園成本為準,加上合理利潤」,其實反而更讓我憂心起來。

補助不該綁著價格管制

為什麼擔心呢? 因為要讓私幼收費比照公幼,得要做兩件事,而且兩者缺一不可:

  1. 補足公幼私幼收費的差額;

  2. 把私幼的收費管制起來。

這並不是我杞人憂天,從公立、非營利幼兒園,以及私幼大班免學費來看,這些接受政府補助的幼托服務,收費通通都從報備制改成審查制;一旦成了審查制,讓站著說話不腰疼的專家、不敢得罪選民的民意代表來決定費用能不能調整,肯定會變成阻升不阻貶的價格管制。

有些朋友會說,管制價格是必要的,不然補助給家長的經費,就全都進到業者的口袋。但我得提醒兩點:

  1. 政府對家長的幼托採購提供補助,本來就會造成實質價格的上漲;

  2. 這個價格的上漲,其實正是我們要的。

讓我們分頭來看看:

先談補貼造成價格上漲。經濟學中有一句話說「價格是由供需決定的」;這句話大家聽膩了,我多說一句,也許能讓這句話多一點血肉:

價格上升,是買方之間的競爭造成的。

打個比方吧,社區裡的幼兒園剩下最後一個名額,有兩對家長都想把自己的孩子送進去;如果其中一家只出得起10,000元,另一家出得起20,000元,幼兒園開價20,000元,馬上就能篩選出哪個孩子可以入園。

但如果政府給所有家長都補貼10,000元呢?原本出得起10,000元的,現在出得起20,000元了;原本出得起20,000元的,現在出得起30,000元了。

買方之間的競爭,會把園方能篩選出哪個孩子能入園的價位,推高到超過20,000元。就算園方照樣收20,000元,兩家都出得起,還是得用其他標準決定誰的孩子能入園:不論是抽籤決定,還是清寒家庭優先,總有孩子得另求安身之處。

實際的狀況是,並非出得起原本的20,000元,就能搶得到最後那個名額;因為實際的價格,已經被買方之間的競爭搶高了。

再談價格上漲為什麼是好事。要理解這一點,我們得站遠一點,不只看幼托服務的供需,還要看整個社會。

社會上的人們有各種需求,不同的業者要爭取各種資源,來滿足人們的各種需求;各種資源也不會只能用在某種用途上:人員可以轉行、租約可以重打、生產線可以調整。雖然資源在轉換用途的過程中難免有阻力,但畢竟是會流動的。

既然資源會在不同用途中流動,資源要往哪裡走,就看哪種用途出得起更好的價錢。出的價錢越好,需求就更可能得到滿足;而價格上漲,正是家長掏出更多錢,在向社會發出訊號:「幼托的需求很重要,需要投入更多人員物力」。

業者收入增加,才可能吸引更優秀的人才、引進更先進的做法,來為家長和孩子提供幼保服務。

拿前面的例子來延伸:在沒有補助之前,僅剩的一個幼兒園名額,被出得起20,000元的家長買走了。只出得起10,000元的家長,也想請專業人士協助,但是法規的底線還在、經營的成本有基本的門檻。如果這一家只出得起10,000元,其他人未必願意、或是能夠為他提供服務。

在政府補助之後,原本那個名額雖然漲到超過20,000元,導致其中一家買不起;但是這對剩下的家長,能出得價格已經不是原本的10,000元,而是政府補助後的20,000元。

如果能出得起更高的價格,社會上的其他人就更有意願和能力為他提供合法服務。

理解價格為何上漲,上漲的意義又是什麼,我們就明白:價格管制既無法化解真實的匱乏,人們還是得用其他方式競爭;也抽空了價格引導資源的訊號,讓更多、更好的資源,沒有動機投入幼托產業。

價格管制會抹煞創新、導致低薪

有的朋友可能會說:就算進行價格管制,只要有政府補助,第二家就還是出得起20,000元,人們就還是有誘因投入產業。大家都出20,000元,都有基本的幼托服務,這樣不就好了嗎?

這樣說的人,並沒意識到那對出得起30,000元的家長,可能為產業帶來創新、優化的機會,導入更新、更多的資源。

說起幼托,可能給人「還不就是那回事」的印象,覺得跟創新沒有關係;但其實任何產業都免不了競爭,只有不思進取的企業,沒有不必創新的產業。現在最新的人工智慧和物聯網技術,也可能給幼托產業帶來新的契機;即使在傳統的幼托服務想像中,也有持續優化的可能性。

比方說,把孩子交給陌生人照顧,家長難免擔心;不只擔心所託非人,也擔心人非聖賢,一時大意釀成悲劇。從經營者的角度來看,如何管理員工和環境中的風險,好讓家長安心,也是棘手的課題。

如果把現有的監視器影像訊息,加上人工智慧視覺辨識、以及物聯網的即時警示,一方面能讓家長放心,二方面也能及時識別出危險場景、防患未然。

再好比說,優質幼托師資的培訓,不只在於知識上,更是行為風格上、甚至心理素質上的,需要時間慢慢磨練。剛離開學校的年輕人,未必做好充分的準備;直接讓他們跟孩子接觸,對孩子可能會造成傷害。

這時候,就需要經營者投資更多的時間金錢,來聘請見習師資在職訓練;在資深師資的示範、觀察下,來磨練、篩選出優質的幼托師資。

我打這些比方,並不是要說「幼托就該這樣做」,而是要說明幼托也有許多創新、優化的可能性。然而,各種跨域創新和持續優化都需要投資、嘗試,也會形成不同規格、不同價位的服務。

如果我們只看著眼前的狀況,認為「價格訂在成本加5%,有賺就好」,從而理直氣壯地進行價格管制,各種投資和嘗試的空間,就會胎死腹中。

另一方面,一旦用價格管制製造了一個「天花板」,企業的收入就等於有了上限;這樣一來,業者想要增加獲利,就只剩下兩條路:

  1. 搞好政治關係和利益交換,讓價格審議委員同意漲價。這在幼托產業當中,已經成為現實:曾有某幼托業者協會的理事長,在價格調漲送審時,代表協會會員去跟主管機關「溝通」。溝通出來的結果,卻是只有理事長的幼兒園獲准調漲,其他幼兒園的通通打回。箇中滋味,就留給大家去玩味了。

  2. 想盡辦法壓低成本,因為誰壓得低,誰才賺得多、撐得久。上有價格管制,下有法規底線;經營者和基層工作者之間,就沒有合作把餅做大的空間,反而變成零和博弈:給工作者的多,經營者就賺得少,反之亦然。這樣一來,基層工作者落得低薪高工時,經營者只能靠「毛三到四」苟延殘喘,家長有錢也買不到優質服務,反而成了三輸局面;只因為我們誤以為幼托反正就這麼回事,貿然實施了價格管制。

補助標準不應因地設事

在記者會中,賴院長還講起台南的幼兒園免學費經驗:都會區非營利幼兒園成本較高,補助七萬;非都會區成本低,補助三萬。

這聽起來好像很公平,貴的地方補助多一點、便宜的地方補助少一點,大家就都只需要付一樣的價錢了。

但這種「從結果來看的公平」,卻無形中在擴大階級和區域的差異。

都會區的成本高,是因為都會人口的消費力更高,各種用途之間的競爭更激烈,不論人員、空間的價格,都被消費者搶高了;能在都會區設籍、生活的人,消費力和社經地位,也比非都會區要高。

因為都會區經營成本高就多補助,等於是給本來就花得起比較多錢的人,補助更多錢;因為非都會區經營成本低就少補助,則是相反。政府進行補助的時候,採取這樣的方針,在正當性上是有問題的。

另一方面,給都會區更多補助,等於給人們製造更多的誘因,往都會區集中。行政院既然有看到人口集中、城鄉差距的問題,將來也準備要力推軌道建設、地方創生和行政財劃,來平衡區域發展;實在不應該用這樣的資源分配模式,來進一步加劇區域間的資源落差。

相反地,既然政府的核心目的是要支持家長,就不該在補助額度上,對不同地區有差別待遇,而應該一視同仁;這樣一來,同樣的預算規模,能給非都會區的家長更多支持,鼓勵年輕人到地方上發展、扎根,才符合相關政策的整體方向。

「公共化」不該是「去產業化」

說起公共化,大家直覺就會想到免費、均一,甚至等同於「國營化」;但是,幼托作為產業的本質既然不會改變,我們就不該視而不見。

其中的關鍵點,就在於有沒有追加價格管制;一旦追加價格管制,業者就變成拿政府的錢、看官員臉色辦事,創新的動機和活力就會大打折扣。

我們應該在補貼家長的同時,允許價格變動,保持產業活力。

在不挾帶價格管制的補貼政策下,政府扮演的角色,不應該是用價格管制和政策補貼,來打造出價格均一、低廉的「人人平等」;而是協助家長和業者,讓家長有足夠的資訊作出判斷、能夠一分錢一分貨買到自己期望的品質。

讓不同水準的業者,能被家長識別出來,並且各取所需;這部分是政府在提供補助的同時,也該致力發展的。

行政院曾表示,具體的補助方案要到農曆年後才會提出,財源等問題到時候也得一併釐清。希望行政院和國人都能正視「幼托是個產業」的現實,不要用價格管制來壓縮產業發展的空間、以及從業人員的待遇,也不要用偏厚都會的補助模式,來加劇城鄉差距。

我們希望的是,政府用一視同仁的補助,給予穩定的支持,讓家長能在不同層級、價位的幼托服務中選擇,讓產業能有足夠的空間,勃發創新的活力。

最後,這裡將我的建議扼要條列如下:

  1. 政策資源不應過度集中,應該廣澤所有家長,讓鼓勵效果更明確;

  2. 不要用價格管制扼殺產業發展空間,才能讓更多、更好的資源進入幼托產業;

  3. 補助標準應該公平一致,不要擴大階級和區域落差;

  4. 政府應該協助資訊揭露和品牌建立,讓家長能各取所需。