從人權角度與聯合國聲明，看假新聞處理的九個盲點／何明諠
關注假新聞議題的朋友，最近可能耳聞德國政府提出嚴懲假新聞的法案；倘若該法案通過，類似Facebook、Twitter等社群網站，一旦發現用戶發表涉及仇恨言論，或與毀謗有關的假新聞，卻未在24小時內刪除，最多將會被課予五千萬歐元（約16億台幣）的巨額罰款。
法案提出後，無論是民間或業者皆表達反對意見；認為巨額罰款將促使社群網站主動從嚴審查用戶貼文，可能嚴重影響言論自由。
在台灣，假新聞的議題則約在一個半月前開始發燒。從行政院主動出面，向平台業者協調建立「第三方事實查核機制」開始，有立委希望制定「反滲透法」管制假新聞、政務委員唐鳳澄清表示政府不宜介入；這段期間內，各種新聞和討論未曾間斷，但總體而言缺少較為完整，以問題為導向的思考。
本文中多數的提問與解釋，不在於提供唯一答案，而是試圖釐清問題或現狀。本文基本架構以今年三月中聯合國人權事務高級專員辦公室（OHCHR）的聯合聲明為基礎，該份聯合聲明是由人權高專與歐洲安全及合作組織（OSCE）等跨國政府組織、Article 19、法治和民主中心（Center of Law and Democracy）等民間團體共同擬定。有興趣的讀者可直接閱讀聲明原文。
基本問題：什麼是「假新聞」？
假新聞的定義，在台灣已有文章試圖透過詞語的使用時機，進行初步的類型化，這自然有助於大眾理解何謂假新聞；但更重要的恐怕是我們首先要減少「假新聞」這個詞彙的使用。
在聯合國人權高專的聯合聲明裡，「假新聞」這個詞彙僅出現三次；大部分的篇幅裡，被使用的詞彙是「假消息（disinformation）」。相較於「假新聞」，「假消息」這個詞較能避免無形中削弱媒體業者公信力的可能，因此許多外國媒體或較嚴謹的學術期刊進行該議題討論時，多半採用「假消息」一詞。
為何我們要選擇其他用語？因為所謂的「假新聞」，最無疑義的所指應是：
具惡意、且刻意捏造成新聞形式放送，並希望透過高流量點閱，以獲取某種利益（通常是金錢或政治利益）的消息；
此外，一些刻意打造的幽默、諷刺、詼諧消息，也時常觸碰到詞語使用的外緣。
最後，新聞媒體刻意扭曲事實，或刻意刊登的錯誤報導，當然也都會落入這個範疇之內。
第一類的典型案例，如美國的比薩門（Pizzagate）事件；第二類則如Onion或ClickHole等網站；第三類古今中外皆有案例，且其成因可能必須考量整個媒體環境。而重點是，除了第三類以外，前兩類的消息都不一定源自正當的新聞業者，甚至多數都不是。
因此除非陳述上有必要，否則接著的篇幅我們都將以「假消息」稱呼。
「假消息」為何會成為議題？
在新聞業，假新聞或假消息本就是老議題，然而直到美國大選後，它才開始成為一個令人焦慮的熱門議題，理由至少有以下幾個：
網際網路的興起，破壞了政府、通訊傳播、新聞媒體業者過往在資訊生產及傳遞上的獨佔地位。
政治或非政治人物刻意使用「假新聞」這個詞彙，以打擊不利自身立場或信念的媒體的公信力，舉凡在美國、中國、台灣，我們都看見類似的案例。
不透明的演算法，加深了過濾氣泡（Filter Bubble）的效應，使假消息不易突破同溫層。
媒體「刻意」憑藉自身立場所撰寫的誘導式報導，損傷了自身的公信力。
如何判定某個假消息是「有害的」？
聯合國承認，確實有某些假消息可能有害甚至違法，好比法律上定義的毀謗或詐欺造成之傷害，多半可由法院直接判定；但我們也知道，大多數的假消息，與其所宣稱的結果之間，其實很難證明有直接關聯。
要說假消息有害前，必須先證實假消息和其損壞間的因果關係。
舉例來說，引發近來假新聞熱議的2016年美國總統選舉，的確有研究顯示在選舉期間出現各式與川普、希拉蕊有關的假消息；但關鍵問題是如何證明假消息是「導致」兩方民調變動的主因？如果沒有假消息，民調或選舉結果會不同嗎？如同Clay Calvert在其專文《假新聞、仇恨言論以及第三人效應：我不是傻子，但別人是》中引用美國聯邦最高法院在「Alvarez案」的判決指出：
「政府若要透過法律體制，處罰並非毀謗或詐欺的錯誤言論，必需先證明在有問題的言論以及其被認為可能產生的問題或傷害之間，存在著最高法院所說的『直接因果連結』。僅只是言論與傷害的『關聯性』是不足夠的，『因果性』必須要獲得證實。」
換言之，當假消息與其宣稱所導致的結果之間，如果並不存在明顯連結，也就意味著：多數假消息實際上可能並不那麼「有害」。倘若我們主張某個消息對某人或某群體是「有害的」，只憑臆測或常識推斷是不夠的，必須提供夠強的證據。
國家與政府可以用法律處罰假消息嗎？
聯合國聲明大致認為：認為除非有法源依據，且有正當法益需要保護，否則國家不應限制假消息的流通。此外若當事人僅是轉發消息，並未修改內容，也應考量其並非原作者，儘可能保護其避免承擔法律責任。
遺憾的是，除了與刑法的公然侮辱、毀謗等罪名有關的假消息外，針對其他類型的假消息，台灣的現狀和聯合國的聲明是有落差的。《社會秩序維護法》第63條第1項第5款有關「謠言」的規定，無論是原作者或轉發者，都有可能遭到處罰。
台灣的《社會秩序維護法》賦予警政單位過大權限，可能造成言論自由的侵害。
前身為《違警罰法》的《社會秩序維護法》，不僅賦予警察得免經法院，即自主判斷成案的空間，且對謠言及影響社會安寧也未多加定義。正因如此，最近幾年，幾乎每年都會出現數起知名案例，例如新竹市警局因陳為廷轉貼錯誤資訊將他送辦、八仙塵爆時民進黨向警局檢舉網路上流傳的不實訊息、或是今年2月台南地震後，市長賴清德向警局檢舉網路上關於大樓倒塌的不實消息等。
由於《社會秩序維護法》賦予警察相當大的權限，因此長期以來，行政機關都能在「必要」時避開法院，直接要求警察單位對其認為不妥的言論逕行管制處罰。也因此民間一直有人要求修正甚至廢除社維法。
必須再次強調：聯合國的聲明中是這麼說的：「保障訊息傳播的人權，並不僅是保障『正確的』資訊流通，它同時也保障那些可能會震驚（shock）、侵犯（offend）、打擾（disturb）的資訊」。儘管聯合國的聲明並不意味著應全面保障假消息的流通，但我們須擔憂的是：若賦予行政機關合法管制言論的權力，行政機關是否可以借管制假消息之名，逕行移除對自身不利的資訊？有無有效的救濟管道？
凡此種種，都是值得我們考量之處。
國家可否協調或主動建立事實查核服務？
原則上，聯合國並未在聲明中說明國家可否介入事實查核服務的協調或建立。
所謂事實查核服務（fact-checking service），就是透過某（些）機構，判斷並標示流通中的消息是否具有爭議；如果有，當其他使用者分享或觀看消息前，系統將會先行提醒這是有爭議的消息。這種機制問題在於監看個人所發表的言論、並且對消息可信度進行判斷，因此該機制的基本要件就是要維持中立及專業。由於很難認定何謂中立與專業，再加上機制運作上的實務問題（例如經費、人事），目前檯面上幾乎沒有由國家主動建立的事實查核服務。
由國家判定消息真偽，恐有球員兼裁判之嫌。
另一問題在於，倘若國家的角色僅是出面與業者協調，希望業者尋求民間的事實審核機制一起合作，如行政院目前定調的路線這般，還會有問題嗎？
這種作法最顯而易見的問題如下：大法官才在釋字744號解釋文中明示，行政機關進行言論的事前審查可能因不合比例原則，而違背憲法保障言論自由的意旨；因此由國家出面協調業者進行言論發表前的監看，是否可能因權力不平衡，導致國家間接地干涉言論自由，從而違背大法官釋憲的意旨，恐有爭議。
況且，一旦由國家出面協調成立該機制，難道國家都不擔憂機制的公信力將備受質疑嗎？
國家處理假消息時，做什麼事是最沒問題的？
即使國家不應介入第三方機制，但按聯合國的聲明，國家能做的事很多。具體來說，包含國家應致力維持自由、獨立、多元的通訊環境，確保媒體的多樣性，避免媒體被單一集團壟斷；國家也應確保有強健、獨立、適當來源的公共媒體，以服務整體的公共利益為導向，並以此建立高標準的媒體品質。
過去幾年來，台灣一直面對媒體壟斷危機，公共電視經費也長期短缺。獨立、多元的媒體環境，加上高品質的公共媒體，人民才有查證及思辨的空間；這也才是政府應該努力的方向。
建立人民思辨能力，維護獨立多元的媒體環境和公共媒體，才是政府應努力的方向。
此外如同聲明所說，行政機關也應正視自己手握公權力的事實，不要輕率或蓄意發表錯誤言論，誤導大眾視聽；且行政機關也應致力澄清不實消息，而非任意指控媒體造謠說謊，導致公眾失去對媒體的信任。公權力輕率或蓄意的錯誤，加之任意怪罪媒體傳播不合己意的消息，都可能導致媒體越來越不受到人民信任。而當人民不再信任媒體後，未經求證假消息與有信而有徵新聞之間的界線，只會日顯模糊。
網路中間人（Internet Intermediary）有哪些責任？
有關「網路中間人」（Internet Intermediary，或譯作「網路平台業者」），無論我們採取聯合國教科文組織（UNESCO）的定義：「中間人是能讓資訊從一方流通到另一方的任何單位」，或採取OECD的定義：「（中間人是）將第三方在網路上聚在一起或促成訊息交換的單位，提供存取服務，使他人能接觸到第三方所製作、轉傳、標示的內容、或是其產品及服務；或者中間人也提供以網路為基礎的服務給第三方。」網路中間人「至少」都包含了以下幾類對象：
網路服務提供者（ISPs）
搜尋引擎
社群網路
雲端服務提供者
電子商務平台
網域註冊商
內容整合業者
運作某個公開WIFI或Tor節點的個人等。
大體而言，網路中間人就是供第三方進行資訊流通、服務接取的平台，近來假新聞成為熱門議題，不乏有將中間人當作肇事元兇，要求中間人負起責任的聲音。但中間人到底應該負什麼責任？需要擔任什麼角色？也許我們至少得先回答下面兩個問題才能決定。
中間人是否必須對在其上流通的假消息擔負法律責任？
倘若一份資訊是由中間人自己產出，則要求中間人對其負責，大部分的人應不致有困惑；但倘若要求中間人對第三方製作的內容負責呢？按聯合國的聲明，在欠缺具權威機關的命令下，中間人至少應免除對多數第三方內容的法律責任；而且若中間人試圖在法律之外，更積極地進行內容限制，也應有清楚的政策作為指引。
我們可以設想，倘若要求中間人對第三方內容負法律責任，則在第三方的內容上架前，中間人勢必會進行相對嚴格的自我審查，以判斷該資訊是否合法。當中間人如臉書、Google已成為人民獲取資訊的主要管道，成為一個難以割捨之重時，若將審查內容的權力交付給這些私人大企業，不也等同是將言論自由交付給難以咎責的對象嗎？我們要如何確保這些中間人是公正、獨立，不偏袒某些價值的呢？
國際社會普遍認為，中間人無需為第三方內容負責。
基於這些問題，國際公民社會在2015年時針對中間人責任，共同擬定了一份「馬尼拉原則」（Manila Principles）。這份原則在2015年聯合國網路治理論壇（Internet Governance Forum）中也曾公開討論。馬尼拉原則的主要精神，即認為針對放置在中間人上的第三方內容，除非有法律規定或法院命令，否則應免除中間人對該內容的責任。
中間人可建立事實查核機制嗎？
多數人民不能挑選在哪個國家生活，但可以挑選是否要用某個中間人提供的服務，因此與國家相較，由中間人自行建立事實查核機制，確實來得較有正當性。目前如臉書、Google在美國皆已委託第三方機構進行這項工作的測試。
但即使聯合國聲明表示，與事實查核服務合作是中間人的義務，也並不意味著中間人從此就高枕無憂。好比說，臉書在美國所合作的事實查核服務組織Poynter，自身就曾列出366個連結來完成一篇文章，企圖證成事實查核服務的必要性，其中問題之複雜可見一斑；此外，事實查核服務自身也有其有效性[footnote]有兩篇參考文章：第一篇、第二篇。[/footnote]、獨立性、公正性等問題待解決；或甚至是事實查核服務本身的存在，都可能使現有新聞媒體可信度遭到削弱，凡此種種，都是在考量第三方機制時必須設想的問題。
台灣雖一直傳出臉書打算引進事實查核服務的消息，但目前中文版還未正式引入，我們也可以持續關心這個議題與其動態。
社會大眾如何避免遭假消息欺騙？
最後，多數人都會認為自己不會被假消息欺騙，但事實可能並非如此。假消息與真消息也許真的不如想像中容易區分；而且能否分辨出來，通常不是個人聰明與否的問題。難以判定消息真假的原因相當多，好比我們更正記憶的能力，可能並不如我們所想的好；好比演算法造成的過濾氣泡（Filter Bubble），也就是所謂的「同溫層」，已改變了過去有來有往的對話機制，連帶也使假消息更容易侵蝕新聞具有的權威；好比真新聞、假新聞與詼諧新聞的邊界模糊確實不易劃分等。
多數人自認不易受假消息左右，但事實不然。
亦有研究指出，假消息其實帶有嚴重的第三人效應（third-person effect）。該研究指出，有高達84％的閱聽者，認為自己不會被假消息所欺騙；但同時卻也有高達64％的人認為假消息會帶來混淆。這樣的數據意味著，若非許多人過度高估自己的判斷力，便是許多對假消息的焦慮，可能都是過度焦慮。
因此，可能真的會有真假難辨的狀況，而且我們確實可能會為（或許為數不多的）假消息造成全面性的焦慮；這要怎麼解決？
對個人來說，比較恰當的解方，或許可以參考台灣臉書和「財團法人新聞公害防治基金會」、「台灣媒體觀察基金會」、以及「新聞小幫手」所共同擬定的新聞真實性辨別教學工具，並抱持打破同溫層的決心（至少有作法1、作法2可供參考）；儘可能不將某件事當作理所當然、試著去聆聽自己不喜歡甚至對立的聲音，形成屬於自己的判斷。
或許這仍免不了會被騙，但如果大家都這麼做，對假消息的焦慮可能就會降低許多。