關於私立幼稚園公共化的二三事／余宛如
賴清德院長喊出私幼公共化議題，說要在2030年將生育率提高到1.4人。少子化畢竟是國人關切的問題，調動資源來鼓勵生育值得肯定；但從賴院長的發言當中，我聽到了一些「去產業化」的苗頭，點出來跟各位分享，也算是跟院長商榷。
幼托產業需要更多資源挹注
根據截至11月的內政部統計，台灣3–6歲的孩子接近85萬；但根據教育部的資料，進入各種幼兒園的園童卻只有50萬人。
從賴院長設定的目標來推算，生育率要從1.17提升到1.4，增加近20%；再從這個數字倒推回來，如果真的能達成目標，3–6的孩子人數會成長到百萬之譜。如此一來，吸引更多資源投入幼托產業就成了當務之急。
這麼多孩子沒進到幼兒園，可不全是什麼「拒絕體制」的瀟灑，而是家長負擔不起，乾脆自己帶或者請家人幫忙帶；如果家長負擔不起，產業的規模也無法擴張。
家長負擔不起的因素之一，是既有規範拉高了服務的底線，讓業者只能提供規範以上的服務；至於規範以下規格的服務，就算家長想買，也未必有業者敢賣。
前幾天在企業托育公聽會中，我們正是看到這個現實，所以提出了「企業托育」的模式，讓業者有合理空間提供家長負擔得起的服務。然而，給予業者的經營彈性不能沒有上限；因為既有的規範，畢竟是來自過去悲劇的教訓和經驗。所以，不能為了讓家長負擔得起就貿然鬆綁，反而衍生出更多悲劇。
正因為如此，用補助來支持家長、讓家長更有能力負擔合格的服務，進而引導更多資源投入幼托產業，就顯得更為重要了。
穩定可預期的補助，才能有效催生
然而，不同的補助模式會有不同的催生效果。目前政策補助的發放，主要靠的是政府增設公立和非營利幼兒園來帶動；但這樣的作法有與民爭利的問題：公幼越多、私幼就更難生存。此消彼長之下，產業的規模還是難以擴張。
而且，公立和非營利幼兒園的模式，補助的方式太過集中、又充滿不確定性；只有抽到籤的家長可以得到全面挹注，如果抽不到籤就只能自求多福。
這樣一來，僅有的政策資源，無法給人們提供穩定的預期，鼓勵生育的效果更是低落。
賴院長想必也是有鑒於此，才決定不要把資源都挹注在公立和非營利幼兒園，而要用「私托公共化」的方式，將政策資源廣被四方；讓家長能有更穩定的預期，才能善用有限的政策資源，獲得更佳的催生效果。
廣被四方的資源分配模式，一方面能給家長更穩定的預期，同時也能讓業者獲得投資；從業人員要入行時，也有更穩定的信心。也就是說，不是得標中選的經營者才能分一杯羹，只要合法經營就能受惠於政策補助；這樣一來，產業的規模才能穩定成長。
幼保，終究是個產業
這些年看著少子化趨勢越演越烈，大家都怕年輕人不生孩子，總想著要給爸媽們多點支持：「每一個孩子，都是大家的責任」、「拉拔一個孩子，需要整座村莊」。
這些說法，情感上我都非常認同，因此行政院要調動資源、要「用大家的力量，拉拔我們的孩子」，我也樂見其成。
但種田還得巡個田水，孩子不是種在土裡的蘿蔔，養育孩子需要投入的心力資源，往往讓人們望而卻步。拉拔孩子的過程中，需要許多家人、朋友、以及專業人士的協助。
但現代社會講究專業分工、自我實現，家人、朋友各有各的事情忙，不一定有功夫幫忙帶孩子；這時候，專業人士的協助就顯得更加重要。
想要專業人士的協助，我們就得面對「幼保終究是個產業」的現實。
為什麼說幼保終究是個產業呢？因為替我們帶孩子的，終究得是某個活生生的人；給孩子用的教具、吃的餐點，終究得有人來生產，讓孩子棲身的園地，終究得有人來提供。
我們不可能高喊著「享有托育服務是孩子的權利」，就宣告誰誰誰就該幫大家帶孩子、誰誰誰就該幫孩子張羅吃的用的、誰誰誰的房子就該給孩子玩耍。這是共產專制國家才會做的事。
我們得說服人們出動人力、物力，為孩子和家長提供服務。說服當然不能靠道德勸說，或者單方面地宣稱「有權利享受服務」，那只是道德綁架、耍流氓；相反地，不論是政府或者家長掏腰包，得有人要給出對方願意接受的報酬，來換取服務，才是互相尊重、互惠互利的雙贏交易。
就算由政府補貼家長，用整個社會的力量，來協助家長拉拔孩子，以交易分工為基礎的幼保服務，作為一種產業的本質是不會改變的。正因為如此，聽到「要讓私幼收費能比照公幼」、「以非營利幼兒園成本為準，加上合理利潤」，其實反而更讓我憂心起來。
補助不該綁著價格管制
為什麼擔心呢？ 因為要讓私幼收費比照公幼，得要做兩件事，而且兩者缺一不可：
補足公幼私幼收費的差額；
把私幼的收費管制起來。
這並不是我杞人憂天，從公立、非營利幼兒園，以及私幼大班免學費來看，這些接受政府補助的幼托服務，收費通通都從報備制改成審查制；一旦成了審查制，讓站著說話不腰疼的專家、不敢得罪選民的民意代表來決定費用能不能調整，肯定會變成阻升不阻貶的價格管制。
有些朋友會說，管制價格是必要的，不然補助給家長的經費，就全都進到業者的口袋。但我得提醒兩點：
政府對家長的幼托採購提供補助，本來就會造成實質價格的上漲；
這個價格的上漲，其實正是我們要的。
讓我們分頭來看看：
先談補貼造成價格上漲。經濟學中有一句話說「價格是由供需決定的」；這句話大家聽膩了，我多說一句，也許能讓這句話多一點血肉：
價格上升，是買方之間的競爭造成的。
打個比方吧，社區裡的幼兒園剩下最後一個名額，有兩對家長都想把自己的孩子送進去；如果其中一家只出得起10,000元，另一家出得起20,000元，幼兒園開價20,000元，馬上就能篩選出哪個孩子可以入園。
但如果政府給所有家長都補貼10,000元呢？原本出得起10,000元的，現在出得起20,000元了；原本出得起20,000元的，現在出得起30,000元了。
買方之間的競爭，會把園方能篩選出哪個孩子能入園的價位，推高到超過20,000元。就算園方照樣收20,000元，兩家都出得起，還是得用其他標準決定誰的孩子能入園：不論是抽籤決定，還是清寒家庭優先，總有孩子得另求安身之處。
實際的狀況是，並非出得起原本的20,000元，就能搶得到最後那個名額；因為實際的價格，已經被買方之間的競爭搶高了。
再談價格上漲為什麼是好事。要理解這一點，我們得站遠一點，不只看幼托服務的供需，還要看整個社會。
社會上的人們有各種需求，不同的業者要爭取各種資源，來滿足人們的各種需求；各種資源也不會只能用在某種用途上：人員可以轉行、租約可以重打、生產線可以調整。雖然資源在轉換用途的過程中難免有阻力，但畢竟是會流動的。
既然資源會在不同用途中流動，資源要往哪裡走，就看哪種用途出得起更好的價錢。出的價錢越好，需求就更可能得到滿足；而價格上漲，正是家長掏出更多錢，在向社會發出訊號：「幼托的需求很重要，需要投入更多人員物力」。
業者收入增加，才可能吸引更優秀的人才、引進更先進的做法，來為家長和孩子提供幼保服務。
拿前面的例子來延伸：在沒有補助之前，僅剩的一個幼兒園名額，被出得起20,000元的家長買走了。只出得起10,000元的家長，也想請專業人士協助，但是法規的底線還在、經營的成本有基本的門檻。如果這一家只出得起10,000元，其他人未必願意、或是能夠為他提供服務。
在政府補助之後，原本那個名額雖然漲到超過20,000元，導致其中一家買不起；但是這對剩下的家長，能出得價格已經不是原本的10,000元，而是政府補助後的20,000元。
如果能出得起更高的價格，社會上的其他人就更有意願和能力為他提供合法服務。
理解價格為何上漲，上漲的意義又是什麼，我們就明白：價格管制既無法化解真實的匱乏，人們還是得用其他方式競爭；也抽空了價格引導資源的訊號，讓更多、更好的資源，沒有動機投入幼托產業。
價格管制會抹煞創新、導致低薪
有的朋友可能會說：就算進行價格管制，只要有政府補助，第二家就還是出得起20,000元，人們就還是有誘因投入產業。大家都出20,000元，都有基本的幼托服務，這樣不就好了嗎？
這樣說的人，並沒意識到那對出得起30,000元的家長，可能為產業帶來創新、優化的機會，導入更新、更多的資源。
說起幼托，可能給人「還不就是那回事」的印象，覺得跟創新沒有關係；但其實任何產業都免不了競爭，只有不思進取的企業，沒有不必創新的產業。現在最新的人工智慧和物聯網技術，也可能給幼托產業帶來新的契機；即使在傳統的幼托服務想像中，也有持續優化的可能性。
比方說，把孩子交給陌生人照顧，家長難免擔心；不只擔心所託非人，也擔心人非聖賢，一時大意釀成悲劇。從經營者的角度來看，如何管理員工和環境中的風險，好讓家長安心，也是棘手的課題。
如果把現有的監視器影像訊息，加上人工智慧視覺辨識、以及物聯網的即時警示，一方面能讓家長放心，二方面也能及時識別出危險場景、防患未然。
再好比說，優質幼托師資的培訓，不只在於知識上，更是行為風格上、甚至心理素質上的，需要時間慢慢磨練。剛離開學校的年輕人，未必做好充分的準備；直接讓他們跟孩子接觸，對孩子可能會造成傷害。
這時候，就需要經營者投資更多的時間金錢，來聘請見習師資在職訓練；在資深師資的示範、觀察下，來磨練、篩選出優質的幼托師資。
我打這些比方，並不是要說「幼托就該這樣做」，而是要說明幼托也有許多創新、優化的可能性。然而，各種跨域創新和持續優化都需要投資、嘗試，也會形成不同規格、不同價位的服務。
如果我們只看著眼前的狀況，認為「價格訂在成本加5%，有賺就好」，從而理直氣壯地進行價格管制，各種投資和嘗試的空間，就會胎死腹中。
另一方面，一旦用價格管制製造了一個「天花板」，企業的收入就等於有了上限；這樣一來，業者想要增加獲利，就只剩下兩條路：
搞好政治關係和利益交換，讓價格審議委員同意漲價。這在幼托產業當中，已經成為現實：曾有某幼托業者協會的理事長，在價格調漲送審時，代表協會會員去跟主管機關「溝通」。溝通出來的結果，卻是只有理事長的幼兒園獲准調漲，其他幼兒園的通通打回。箇中滋味，就留給大家去玩味了。
想盡辦法壓低成本，因為誰壓得低，誰才賺得多、撐得久。上有價格管制，下有法規底線；經營者和基層工作者之間，就沒有合作把餅做大的空間，反而變成零和博弈：給工作者的多，經營者就賺得少，反之亦然。這樣一來，基層工作者落得低薪高工時，經營者只能靠「毛三到四」苟延殘喘，家長有錢也買不到優質服務，反而成了三輸局面；只因為我們誤以為幼托反正就這麼回事，貿然實施了價格管制。
補助標準不應因地設事
在記者會中，賴院長還講起台南的幼兒園免學費經驗：都會區非營利幼兒園成本較高，補助七萬；非都會區成本低，補助三萬。
這聽起來好像很公平，貴的地方補助多一點、便宜的地方補助少一點，大家就都只需要付一樣的價錢了。
但這種「從結果來看的公平」，卻無形中在擴大階級和區域的差異。
都會區的成本高，是因為都會人口的消費力更高，各種用途之間的競爭更激烈，不論人員、空間的價格，都被消費者搶高了；能在都會區設籍、生活的人，消費力和社經地位，也比非都會區要高。
因為都會區經營成本高就多補助，等於是給本來就花得起比較多錢的人，補助更多錢；因為非都會區經營成本低就少補助，則是相反。政府進行補助的時候，採取這樣的方針，在正當性上是有問題的。
另一方面，給都會區更多補助，等於給人們製造更多的誘因，往都會區集中。行政院既然有看到人口集中、城鄉差距的問題，將來也準備要力推軌道建設、地方創生和行政財劃，來平衡區域發展；實在不應該用這樣的資源分配模式，來進一步加劇區域間的資源落差。
相反地，既然政府的核心目的是要支持家長，就不該在補助額度上，對不同地區有差別待遇，而應該一視同仁；這樣一來，同樣的預算規模，能給非都會區的家長更多支持，鼓勵年輕人到地方上發展、扎根，才符合相關政策的整體方向。
「公共化」不該是「去產業化」
說起公共化，大家直覺就會想到免費、均一，甚至等同於「國營化」；但是，幼托作為產業的本質既然不會改變，我們就不該視而不見。
其中的關鍵點，就在於有沒有追加價格管制；一旦追加價格管制，業者就變成拿政府的錢、看官員臉色辦事，創新的動機和活力就會大打折扣。
我們應該在補貼家長的同時，允許價格變動，保持產業活力。
在不挾帶價格管制的補貼政策下，政府扮演的角色，不應該是用價格管制和政策補貼，來打造出價格均一、低廉的「人人平等」；而是協助家長和業者，讓家長有足夠的資訊作出判斷、能夠一分錢一分貨買到自己期望的品質。
讓不同水準的業者，能被家長識別出來，並且各取所需；這部分是政府在提供補助的同時，也該致力發展的。
行政院曾表示，具體的補助方案要到農曆年後才會提出，財源等問題到時候也得一併釐清。希望行政院和國人都能正視「幼托是個產業」的現實，不要用價格管制來壓縮產業發展的空間、以及從業人員的待遇，也不要用偏厚都會的補助模式，來加劇城鄉差距。
我們希望的是，政府用一視同仁的補助，給予穩定的支持，讓家長能在不同層級、價位的幼托服務中選擇，讓產業能有足夠的空間，勃發創新的活力。
最後，這裡將我的建議扼要條列如下：
政策資源不應過度集中，應該廣澤所有家長，讓鼓勵效果更明確；
不要用價格管制扼殺產業發展空間，才能讓更多、更好的資源進入幼托產業；
補助標準應該公平一致，不要擴大階級和區域落差；
政府應該協助資訊揭露和品牌建立，讓家長能各取所需。