網路時代的全新公共政策決策模式:多方利益關係人治理模式

公共政策的制定,通常涉及許多不同的利益關係人。過去透過民主制度,制定公共政策之發展。但隨著Internet的快速發展,公眾參與及溝通的方式已經產生巨大變革,甚至快速解構過去政府解決問題的方式,同時也掀起更多、更複雜的公共政策議題,如網路犯罪、隱私侵犯、數位人權、跨境商務、言論自由、網路攻擊等。

傳統議題如國民年金、高中課綱爭議等,新興議題如Uber、Airbnb合法化等,皆希望尋求一個協助公共政策制定的創新機制。本文擬就目前全球Internet治理論壇所積極推動的「多方利益關係人治理模式」,看是否可以做為我國推動公共政策制定的參考。

什麼是多方利益關係人治理模式?

多方利益關係人治理 (MultiStakeholder Governance, MSG) 模式是旨在讓多方利益關係人為解決問題或達成目標,能夠共同參與對話、決策的一種機制、一種治理框架。

美國國家電信和資訊管理局NTIA助理國務卿Lawrence Strickling指出:多方利益關係人的程序,涉及到所有利益關係人,以基於共識決策(Consensus_Based Decision Making)精神的充分參與,並以公開、透明和當責(Open, Transparent and Accountable)為其運作的精神。

「多方利益關係人治理模式」在於確保決策可以真正應對多方利益的需求,以更即時、更彈性的決策過程形塑決策內容,照顧更多人的權益。

利益關係人(Stakeholder)是指個人、團體、或有直接或間接利害關係的組織。這些組織可能是企業、公民社團、政府、研究機構和非政府組織。MSG是一種參與對話、取得共識的框架,和一般立法化的過程不同。多方利益關係人的程序,旨在讓直接受到決策影響的人,有機會有效參與決策過程,特別是草根基層民眾。

MSG的目的,在於確保決策可以真正應對在地民眾的各種顧慮,以及需要承受決策後果的所有人,以更具彈性、即時回應,並可隨脈絡情境、技術發展及可能受影響人們的不同,因之動態調整決策。MSG模式已經在Internet治理中的相關組織如ICANN和IETF運作多年,並已成為部分地區之地方治理機構,如紐約市社區委員會的運作基礎。

MSG的運作模式

Internet治理論壇公民社會共同協調代表Norbert Bollow指出:MSG可有代表制(Representative)和開放制(Open)兩種方式。

代表制

在代表制中,席次數量有限,需分配給特定的利益相關人群體類別代表參加討論;如何決定具代表性的類別與代表人,就是一項挑戰。挑選過程非常重要,挑選過程中會有產生政府官員和遊說者之間的不適當「近親關係(intimacy)」的潛在問題。

聯合國的「多方利益關係人諮詢小組」(Multistakeholder Advisory Group)和「執行會議工作小組」(Executive Council Working Group),都是採取代表制的形式。

開放制

在開放制之下,任何人都可以充分參與討論與決策。開放制假定自由選擇的參與者,可以以一種相當接近全體觀點的方式來參與討論。它比較不會發生在選擇過程中觀點被排除或壓縮,或被遊說者不當影響等風險;但如何能讓廣泛參與,達到「以一種相當接近全體觀點」,則是另一種嚴厲的挑戰。

如Internet工程任務小組(Internet Engineering Task Force)和Internet區域註冊管理機構(Regional Internet Registry),都是採取開放制的運作方式。

有些批評者指出,一般民主過程,關說者可以賄賂立法者,並提供立法草案;但代表制可能會推升賄賂層次,讓關說者自身成為立法者,自己撰寫並通過法律。通常投票表決是正義的最低要求,MSG反對讓關說者達成目的制度。基於共識決策(Consensus_Based Decision Making)精神的充分參與,並以公開、透明和當責(Open, Transparent and Accountable)的運作方式,才是開放式MSG模式的真正精神。

台灣的MSG實驗

vTaiwan

2015年7月起,由前蔡玉玲政委領軍、唐鳳等社群人士執行的vTaiwan計畫,嘗試作為公眾參與政策,形成與法令訂定過程透明化的實驗。各項議題會分四個階段進行,分別為:討論、建議、草案、定案。其進行方式包括網路徵集資料、線上邀集多方利益關係人直播討論,再由政府負責部門研擬修正草案,送立法院審議等過程,初步獲致不錯成效。另一個主戰場,則是總統府國民年金委員會的組成,及每週一次的直播討論。

此些創新機制,都嘗試在政策制定過程中,以「公開透明」、「多元意見」、「共同決策」方式進行;這些運動隱約呈現邀集多方利益關係人參與,為避免時間冗長,充分利用Internet工具,包括直播、即時線上討論、線上逐字稿、聽打共筆、線上問卷等諸多開放源碼工具,並以網路公開直播,資料全部公開等原則,實驗是否可以一方面照顧更多利益關係人權益,一方面也能加速決策成形,使公共政策能更即時反應社會需求、更有彈性地完成制定工作。

零時政府 g0v.tw

零時政府g0v.tw是一個推動資訊透明化的社群,致力於開發公民參與社會的資訊平台與工具,以開放原始碼的精神為基底,關心言論自由、資訊開放,讓資訊的透明化幫助公民更確實了解政府運作、更快速了解議題,不被媒體壟斷,以有效監督政府,化為參與行動最終深化民主體質之目標。

結語:期待MSG模式讓決策更公開透明,照顧全民利益

這種自省式出發的vTaiwan及g0v.tw平台,與MSG模式精神可說不謀而合,但此二平台仍處實驗階段,一方面政府各部門仍不熟悉MSG運作流程,一方面仍待引入更成熟的ICT系統與工具,因此如將MSG實作流程,順暢融入公共政策議題制定過程,仍有諸多挑戰。

在這個Internet世代,一方面與公眾利益相關的議題將更為多元複雜,繼之多方利害關係人權益意識更為高張,公民社會意識快速抬頭,過去的傳統官僚治理模式已無法應付。我國在推動MSG模式方面,算已經踏出第一步,但如何快速普及,讓MSG模式融入各項公共政策議題制定程序,對我國提升政府效率、深化公民參與及民主品質,將會有關鍵性的影響。