two red cases on wall — Photo by ZSun Fu on Unsplash

這次確診和居隔，給我很多機會觀察到政府防疫的缺失。做為企業退休的老兵，難免會從經營管理的角度來思考。

小缺失造成民間大反響，主要是因為牽涉到人命；究其根源，還是來自政府單位的本位主義、以及橫向聯繫與合作的問題。

這些問題並非突然出現，而是在組織架構設定後就已經不可避免，只是藉由疫情突顯出來。因此，我想經由企業在組織的分工合作基礎上，尋思政府機關的改善之道。

企業的組織架構

對於企業的組織， Michael Porter在1985年出版的《競爭優勢》（Competitive Advantage）一書中，介紹了「價值鏈」（value chain）模型。他把企業的活動及相應的部門分為主流活動（Primary Activities）和支援活動（Supportive Activities）兩種。

主流活動就是企業產品的創造、製造、銷售和服務；支援活動指的就是，行政、財務、法務、人資、IT等，如圖1所示：

這種區分的重點是，主流活動是「產品」相關的，而且是一個「流程」的結構。而支援活動就如同「基礎設施」，所有活動都必須要有，因此可以集中共用、形成規模。

企業為了進行這些活動，而成立了相對應的部門，形成了企業的組織架構。每個部門都有其特定的功能，因此這種組織架構就叫做「功能型組織」（functional organization）如圖2。這種組織架構最常見於只有單一「產品線」的新創和小微企業：

當企業繼續發展壯大，就會有多種產品線出現，如同圖3，這時我們就把這種組織稱為「divisional organization」，照英文直譯就是「分區的組織」，為了方便讀者了解，就直接稱之為「產品線型組織」。

在「產品線型組織」中的每個「產品線部門N」，仍然以「流程」為基礎，下設有功能型部門，例如市場、研發、供應鏈、生產、銷售、服務等。因此，每個產品線部門N，都是一個完整的「產品線部門」，正是「麻雀雖小，五藏俱全」。

根據產業、產品、規模、策略的特性，有些採用「產品線型組織」的企業，必須要共用功能性的資源。例如半導體產業的晶圓廠，產能非常龐大，而產品線又是少量多樣，在這種情況下，所有產品線部門就必須共用晶圓廠。

另外一個例子是，佈局海外市場的企業，在海外多處設點，就不可能在每個國家都設有產品線的銷售部門，否則成本和管理都會是大問題。對於這種企業，最好的解決辦法就是共用銷售部門。

諸如此類的例子多不勝舉，產品線部門可以共用各種功能性資源，以便形成規模優勢、降低管理成本。因此就出現了附圖4的「混合型組織」（hybrid organization）。

當企業繼續成長壯大，為了分散風險及跳脫營業範圍的限制，透過新創或兼併的多角化戰略，形成了如同附圖5的「集團型組織」（conglomerate organization）。

Conglomerate 的英文解釋是：

A group of diverse companies under common ownership and run as a single organization.
（一群功能不同、個別運作，但屬於同一擁有者的公司）

由此可見，集團型組織是由多個獨立企業構成，在單一所有權之下運作。這些獨立企業之間，可以是上下游的垂直整合關係，或是同一產業多品牌的水平聯盟關係，也可以是不同產業、毫無關係的企業。

集團企業在單一經營團隊的管理下，最高決策者可以是一個人，也可以是多人的決策小組；其下往往需要設立「集團中央」或是「總管理處」，以便集團企業能夠擁有「資源共享」、「規模共有」、「資訊共通」的競爭優勢。

由於「集團型組織」規模太龐大，其下企業的獨立性也較高，因此「中央單位」不僅僅具有「支援」功能部門，而且會有「產品流程」相關的功能部門，例如研究所、採購、技術平台、自動化、數位化等等。

有些集團將「中央單位」統稱為「週邊單位」，隸屬於「支援」的功能部門就叫做「文週邊」，與「產品流程」有關的部門，就叫做「武週邊」。

在集團型組織架構下，產品相關的部門與主管不再是要角，反而與財務有關的中央單位，變成了主流部門。例如資本操作、投資併購、策略規劃、人力資源等等。

台灣有些集團多年虧損，股價和市值下跌，陷入經營權爭奪戰；所謂「市場派」大多是以財務操作為主流，而「公司派」則以產品技術為主流。

當「市場派」奪得經營權時，大部分都會找到懂產品和產業的專業經理人，擔任集團總經理職務，以便和自己互補，但是往往以失敗告終。

究其原因，離不開雙方對「主流」的認知不同。「專業經理人」大多是以「產品」為主流，而「市場派」則以「財務」為主流，這種認知差異，就成為雙方分手的主要原因。

政府的組織架構

接著，我嘗試著去網上搜尋政府的組織架構，以便與企業做個比較；但很快就發現，這幾乎是不可能的任務。

就以國家最高行政機關「行政院」為例子，這個中央一級行政機關的組織編制分為三塊：

內部單位（圖6）：16處、2室、1會。
附屬機關（附圖7為未來的組織圖）：二級機關有12部、8會、3委員會、1署、4獨立機關、1行、1院、2總處；三級機關有2獨立機關。
任務編組（部分在圖6）：常設性：2室、4中心；依需設立：8會、4小組、3會報。

圖6與圖7是在網上搜尋到的，僅供參考，未必是最新的、最完整的、或是現在的組織架構圖。

至於地方政府的組織圖，雖然規模沒有行政院的龐大與複雜，但是卻沒有一個統一的模式，各地方政府的組織架構圖都不盡相同；而且套句流行用語，隨時都在「動態改變」中，因此許多地方政府的組織圖在網上找不到。

只好透過朋友四處打聽，以台北市為例，拼湊出一個組織架構圖，來做為這篇文章的參考。

企業組織架構的變革，與其成長有關係，也遵循某種程度的邏輯性。但是政府的組織架構，不論中央或地方，卻不容易看到歷史變遷的軌跡；因此無法分析其脈絡，找不到類似產品流程的部門關係。

但政府組織架構基本上也符合我在〈「團隊」和「組織」──新創企業的第一個成敗關鍵（團隊篇）〉一文中所描述的五個組織特性，歡迎有興趣的讀者點閱參考。

結語

這次前所未見的疫情，為台灣政府和人民帶來了極大的挑戰；從爆發至今2年半，隨著病毒的變異，防疫策略也不斷的改變。

總體防疫成效，台灣相較於全球算是非常耀眼，這可以從確診人數的控制、醫療資源的分配、死亡率等等的「硬數據」得到證明。

在自由民主社會裡，人民不只看「結果」，也看「過程」。雖然台灣未採取封城的極端措施，仍然難免因為防疫「過程」中的一些缺失而飽受批評；仔細檢討缺失的原因，大致離不開部門間的橫向合作。

疫情初期，是以控制病毒擴散為目標，由單一「功能型組織」的衛福部領頭，其他部會配合支援，是合理的策略。

當病毒變種為高傳染性低死亡率時，疫情就牽涉到教育、經濟、國防、外交等領域，防疫過程和決策就變得異常複雜，組織橫向合作的問題，就更加突顯出來了。

這篇文章的主要目的是，參考企業組織架構變革時，對部門間「分工合作」的因應，做為政府的借鑒。

在下篇文章中，我們將深入探討部門之間橫向合作的障礙，以及可能的改善方法。

最後，歡迎讀者們先思考一下，行政院院本部、行政院所屬機關、台北市政府（附圖6、7、8）的組織架構，各自比較接近企業的那一型組織（附圖2、3、4、5）？

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