立委所提《資訊長四法》草案內容評析／李鑄海
去年底，立法委員余宛如及許毓仁分別主導提出所謂「資訊長四法」及「資訊長三法」草案。不管是四法還是三法，這兩項法案的基本出發點其實相當類似，都是希望藉著在行政院內新設「資訊總處」，並調整資訊機關／單位的定位及資訊人員的管考、調用機制，讓資訊機關更能協助政府擘劃國家、社會的前景藍圖。
這些資訊長相關立法，其實已吸引了不少人發表意見；本文則在對相關草案詳加閱讀後，就草案內容的幾項主要效果提出意見：因為余宛如等立委所提的「資訊長四法」，在內容上規定的比許毓仁等委員的「資訊長三法」更詳細，在新設資訊總處的角色與其功能設定方面尤然。因此以下評論主要以余宛如的版本為主。
本文先不談立委所提法律草案的內容、項目在體例上是否不適當；單從這些草案規定內容，推論立委「希望」藉著這些法案所達成的效果觀察，其中最重要或最具影響性的效果，大概可以分為下列幾項：
希望將政府的資訊單位將由現行的原則列輔助單位，改列為業務單位。
希望新設立的資訊總處在其首長，也就是所謂政府資訊長的主持下，負責包山包海的資訊（含資安）相關業務。
欲仿效主計制度，開啟所謂「資訊一條鞭」制度。
重大資訊政策將交由各機關之資訊主管聯席會決議之，但議事規則則由資訊總處研訂。
針對資訊總處包山包海之職掌業務，資訊總處對地方首長有指示、監督之責；且如地方首長之命令有逾越此權限時，資訊總處得提請行政院院會廢止之。
資訊單位是否應改列業務單位？
首先，關於政府之資訊單位，從原則列輔助單位改為列業務單位，當然是因為列業務單位與列輔助單位，在實務上可能會影響人員進用等；另外，從輔助單位與業務單位的性質來看，立委會建議做這個改變，自然也是認為：不管各機關所主責事務為何，均應將所掌事務之資訊化、數位化等列為其要務；因而資訊不再是業務的輔助，而是業務的一環。
這樣的思維在現今時代，當然是無可厚非，不過將資訊單位改列業務單位，其實仍不足以確保業務資訊化；真要做到業務資訊化這一點，最重要的還是要讓所有業務同仁（即使所學不是資訊）都有基本的資訊觀念，如此才能在思考或執行政策時，納入適當的資訊化規劃，並在必要時與資訊單位妥為溝通，完成業務目標。
不管資訊化的角色有多麼重要，資訊化並不永遠是最佳方案。
但不管資訊化的角色有多麼重要，資訊化並不永遠是最佳方案；且資訊化必須要考慮的因素，也不只是資訊效率或效能。人權、法治的因素，在資訊化的同時也不能忽視；此外在某些事務上，資訊化有時甚至不是最有效用或效率的做法，此時採取其他方式仍有必要。
因此在重視資訊化的同時，如何避免政府機關人員產生為資訊化而資訊化的僵固思維模式，可能與資訊化本身同等，甚至更加重要。
資訊總處架構過大，功能過於複雜
其次，根據提案，新設之行政院資訊總處，將綜理國家資訊政策之擬訂，以及資訊業務之指揮與監督，其職權從政府資訊相關法規之訂定與解釋，到國際合作、管制考核、資訊預算、資訊採購統籌、資訊人事管理、民意蒐集、消彌數位落差、資安防護、網路社會跨域事務之調處，洋洋灑灑、包山包海，共計列了二十項。
先不論這樣的權責到底需要一個多大的機關才能辦的到，這樣的業務配置至少有以下幾個問題：
對小型廠商和新創業者不利、資安風險更高
讓單一機關決定資訊預算，又統籌全國資訊採購事務，不但升高了新業者進入市場的門檻，更加深決策偏差和資安風險。
由單一機關來決定資訊預算、統籌資訊採購，可以想見：這個機關必然成為資訊廠商須勤加拜訪的對象；但哪些廠商才能夠進得了行政院的大門？以資訊總處的業務來看，資訊長及其同仁必然日理萬機，在時間有限的狀況下，當然只有知名大廠，才有機會說明自家的絕佳產品與技術。小廠商或新創業者得訴天聽的機會，可能相當渺茫。
過往小廠商或新創業者，可能有機會透過爭取金額較小的資訊採購案，來逐漸茁壯；若由資訊總處一手掌控資訊採購，小廠商或新創業者，大概只能夠撿大廠不想做的，或是去接大廠轉、分包的案子。
此外，資訊採購的規格如由資訊總處統籌，其就同類產品或服務，規劃一致或相近規格的機率相當高。其好處可能是可以解決政府機關間資訊互通的問題，但一致化本身其實也提高了決策錯誤時必須付出的代價；且所採購之資訊系統或服務，一旦出現漏洞或弱點，一處擊破，處處擊破，演變成全面性資安問題的風險更高。
納入資安業務的矛盾
將資安業務包括在資訊業務中，忽視此兩種職責間可能的立場衝突。關於資安與資訊的關係，向來有不同的看法。在實務上，把資安歸在資訊下，可能是過往最常見的做法；但近來也有越來越多意見認為，資訊與資安應該分立，不相隸屬。
資訊、資安不但本質上有所差別，在執行上也易有立場衝突的狀況。
會有資訊、資安應分立的想法，主要應該是考量這兩種任務，不但本質上有所差別，在執行上也易有立場衝突的狀況。而且在經費固定的狀況下，要提高資訊效率或提升資訊配備的等級，可能就必須減少在資安規劃上的開支。
由同一個部門來執掌這兩項工作，雖不是不可能，但在分工上必須有妥善之設計；不然最後可能會衍生出類似銀行法遵人員兼做業務，導致內部監管問題的弊端。這一項，委員在提案時，不知道是否已有周全的想法？還是打算留給資訊總處自己去傷腦筋？
單一主管機關可能造成的弊病
由資訊總處主責調處網路跨領域問題，可能過於輕視不同領域的特色與深度。
立委提案的立法理由提到：「虛擬世界所涉及之事務多為跨部會跨領域事項，事權不一，協調或解決屢遭困難⋯⋯資訊跨領域事務之爭議，須建立政府法定調處機關，以利有效解決爭議⋯⋯」。
過去在劉兆玄當行政院長的時候，其曾經希望找出所謂主管網路犯罪的主管機關，將相關事宜均由該機關主掌；但由於網路犯罪形形色色，可能是侵害智財權，可能是網購詐騙，可能是發言毀人名譽或恐嚇，也可能與其他網路內容有關，方方面面都須有不同的政策考量和執行重點，因此後來也沒見到甚麼網路犯罪主管機關。
委員現在提案由單一機關，主掌虛擬世界的跨領域事務，其實思維與劉兆玄彼時相似。碰到跨領域事務，利害關係人眾多；為利決策形成而設置單一機關負責，這樣的思維可能是一種很容易出現的想法。只是這樣的想法，最後雖然可以在各部會之上，造就一個資訊相關事務的太上皇機關，但是不是真的因此能解決須面對的各式問題，則令人懷疑。
「資訊一條鞭」實務上能否順利運作？
第三，立委提案主張仿主計制度，設計所謂「資訊一條鞭」制度，由資訊總處就政策之執行，對全國資訊機關進行指揮與監督；且各機關主辦資訊人員，雖同時受所在機關首長指揮，但亦須受其上級機關主辦資訊人員監督。
此「資訊一條鞭」之設計，忽視資訊人員與主計人員任務性質上的本質差異，且操作上可能形成愈基層的機關資訊人員，職級愈低或經驗愈不足的狀況。
在事務屬性差異方面：主計人員的任務原屬較為保守的防弊角色，以一條鞭制度來管理，恰符其設立功效；而資訊人員任務有積極協助機關達成政策目標的面向，而機關的政策目標，又與其首長的施政方向息息相關。
將主計與資訊人員同視，認為均可以一條鞭的方式來管理，除了在實務上可能發生上級主辦資訊人員與機關首長不同調的疑慮，而有窒礙難行之處外，在地方機關的部分，甚至可能還須擔心有無因此實質侵害地方自治的副作用。
「資訊一條鞭」之設計，忽視資訊與主計人員的本質差異，更有侵害地方自治權之虞。
在另一方面，雖然經驗的差異，對主計工作的執行也會有影響，但經驗的差異對資訊領域更是影響重大。此次立委提案，既規定機關主辦資訊人員受上級主辦資訊人員之指揮與監督，推論上必然是上級主辦資訊人員更為富於經驗，或資訊功力更加深厚。然而實務上，基層機關的資訊事務卻未必較為簡單易解。故立委提案之資訊人員間指揮、監督的安排，在部分情形下可能並不妥當。
不利多元意見陳述
第四，由全國各機關的資訊主管組成資訊主管聯席會，並依據資訊總處所訂之議事規則決議重大資訊政策。首先，依照所謂一條鞭制度，由有日常從屬關係的人員（且絕大多數資訊人員為事務人員）齊聚商議政策，並由最上級制定議事規則，某程度上必然限制人員之發言意願。
國外，如美國，雖亦有類似聯席會的機制，但不同機關的資訊人員間，多無指揮監督之關係，故較無一言堂之疑慮。
侵害地方自治權限
最後，立委提案規定：資訊總處對地方首長有指示、監督之責；且如地方首長之命令有逾越此權限時，資訊總處得提請行政院院會廢止之。這很明顯有侵害地方自治之疑慮，不能不就此再詳加考慮與討論。
結語：現有架構是否已經足夠？
總結來說，不論是設立資訊總處，或是如唐鳳政委受訪時所建議，認為在現有架構下強化合作與溝通即足；如希望資訊單位能積極協助政府業務之推展與目標之達成，僅僅是從資訊單位或資訊人員下手都是不夠的。
且即使真要設資訊總處，並催生所謂政府資訊長，就是否有必要配合訂定所謂資訊一條鞭制、資訊總處的權限是否適宜包山包海，且可凌駕其他機關？如何避免預算、採購一把抓的諸多弊病等議題，均仍須詳加討論。