🔏政黨也需要創新：只有產業才需要創新嗎？#7／程天縱

如果一個企業或部門只強調管理，而不重視領導，那麼就會形成一種「官僚文化」；反之，如果只強調個人領導、而不重視制度化管理，那麼這個企業或部門就會形成隨領導者好惡的「幫派文化」。

在企業經營管理的領域中，管理和領導都同樣重要，不可偏廢；我曾於2016年4月4日發表的〈實踐「管理」和「領導」的微妙時機〉一文中，詳細說明了「管理」和「領導」的差別，歡迎讀者先參考。

政府的組織和編制比較嚴謹，員工或許有「全職」與「契約工」的差別，但是都會反映在費用和成本上，所以必須先有編制，才能做出預算。從這個角度來看，政府機構比較像是企業。

政府 vs. 企業

在民主體制的國家裡，實施民主選舉和政黨政治；贏得選舉的政府首長，就可以組織自己的「內閣」，負責重要的政府部門工作。因此，在政府機構的管理層就出現了「政務官」和「事務官」。

這方面在維基百科中有很好的解釋：

事務官為文官公務員系統成員。相對於政治系統中的政務官，事務官在政治上必須保持中立，任期不由選舉和黨派轉換所影響。

另一種定義的事務官不是以產生方式、而是以權責區分，指在政府中負責實際執行事務的官員；相對而言，政務官是指領導並作出決策的官員。

我簡單的總結「政務官」和「事務官」體制下的的兩個重點：

• 政府機構的政治導向重於服務導向：

政府機構基本上是一個「服務業」，尤其是在「民主共和國」體制的國家裡，人民既是主人又是客戶（請參考〈民主也需要創新〉一文）。

但是，當政務官領導事務官時，政治就凌駕於服務之上，因為政治就是「管理眾人之事」，所以此時「管理」會重於「服務」；即使通過政治任命的政務官有「苦民之心」，心存服務之意，也會因爲台灣的統獨兩極化，而選擇性的服務一部份人。

• 鐵打的營盤，流水的政務官：

事務官是文官系統培養出來的專業公務員；只要工作中不犯大錯、執行事務時保持與老闆（政務官）的決策方向一致，任期就不會被選舉或黨派轉換影響，這就是「鐵打的營盤」。

政務官則如流水般的來來去去，或許因為政黨輪替、選舉換人、或是績效不彰等因素，平均在任時間都非常短；這種現象並非只有在政府機構中出現，在其他現實生活中也屢見不鮮。

例如在兵役制度下，大專畢業生可以透過考試成為預官；下了部隊就是排長，可以管到專修班畢業的職業軍人班長。隨著役期越來越短，就形成了「流水的預官」管理專修班班長的「鐵打營盤」。

在亞洲的外商跨國企業組織裡面也有相同的現象。在亞洲當地國家的總經理，經常是由歐美總部派駐過來、有任期限制的「老外」；此時本地員工就是「鐵打的營盤」，總經理就是「流水的官」。

尤其是在國有企業、官股控股的企事業單位和財團法人機構，負責人都是政治任命，和政務官沒什麼兩樣，所以也都是「鐵打的營盤，流水的官」。

政府文化

以日前的集集彩繪石虎列車新聞為例子，根據報導，負責該案的設計師江孟芝坦言原先的石虎圖案是從圖庫買來的；原圖的俄羅斯設計師大方在臉書表示，願意將新繪製的石虎圖案無償提供台灣使用。

沒想到觀光局表示將用江孟芝設計團隊畫好的新圖，直接婉拒俄羅斯設計師美意，引發網友熱議。

交通部長林佳龍昨（27日）晚間親自出馬滅火，坦言觀光局婉拒俄羅斯設計師好意是欠缺考量的行為，觀光局應收回這句話，並想辦法促成這樁美事。

（編按：關於上述事件的說明與後續新聞的連結，請參考〈石虎教我們的一堂商業課〉這篇文章。）

交通部長林佳龍是政務官，負責做「決策」，觀光局長是事務官，負責「執行」事務。台灣是個民主共和國體制，政務官的權力來自人民的選票，自然對民意十分重視；事務官的權力來自政府官僚體系，以執行長官意志和不犯錯為原則。

政府有事務官重「管理」，政務官重「領導」的奇怪現象。

這就造成了政府的事務官重「管理」，政務官重「領導」的奇怪現象。由於政府是「鐵打的營盤，流水的官」，官是短暫的，營盤是長久的，自然而然的，政府只重管理，只重依法行政，只重 SOP，形成了「官僚文化」。

政黨文化

政務官大部分都來自政黨，而且可以說是職業政治人物為主。政府的管理與領導，與企業大同小異，但是政黨的管理和領導，就和企業大不相同。

如果探討一下政黨在政治上扮演的角色，一個極端是政黨只是選舉機器，根據政黨的價值觀和理念推出候選人，動員黨員和人民使其候選人當選；不管是施政或立法，皆以民意為依歸。

另一個極端則是中國共產黨，其組織和管理完全結合國家行政機構和企業，形成黨政雙軌制，以黨領政、領軍，產官學研，黨組織無所不在。整個金字塔組織架構，從頂端到基層，管理嚴謹。

台灣政黨多半專注在金字塔頂端，但對於底層的管理則非常鬆散。

而台灣的政黨則處於這兩個極端的中間。台灣政黨組織多半專注在金字塔頂端的組織，架構非常嚴謹；但對於金字塔底層廣大黨員的組織和管理，則是非常鬆散。

構成頂端組織的大部分都是職業政治人物和黨工，而底層組織則是透過各地方黨部與地方派系的利益結合，來動員黨員及民眾。

國、民兩大黨皆在政黨理念上實施了所謂「民主集權制」，在組織架構上則都參照了所謂「列寧式政黨」；導致「黨意凌駕於民意」、「立法院黨團無法自主」的現象產生，在2020的總統大選和立法委員選舉中，表露無遺。

所謂「民主集權制」，引用前中國國民黨領袖蔣介石及國民黨創黨元老胡漢民的說法：

蔣介石：「根據民主集權制的原則，本黨（中國國民黨）政策在討論階段，是民主的，人人都可以發表意見，自由討論；在執行階段是集權的，一經共同決議，必須一致執行，以求行動之統一與力量之集中。行動統一的規律，是個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從領袖。」

胡漢民：「此等全黨黨員參與共同討論決議及選舉之制度，即所以保證民主主義之實行。討論既經終了，執行機關既經議決，則凡屬黨員，均有遵守此等決議案或命令並實行之之義務，此即所謂政黨的集權制度。」

時空轉變，民主化後的台灣政黨，對於廣大的黨員無法有效組織和管理，又該如何達到全黨黨員參與共同討論？就以國、民兩黨2020總統提名黨內初選為例，民進黨採取50%固話、50%手機民調，國民黨則採用100%固話民調，黨員那裡去了？

這種金字塔頂端組織嚴謹，底層組織鬆散的架構，形成了只重視「領導」（也可以說是民粹），而不重視「管理」的政黨「幫派文化」；也難怪「地方派系」在今天的政治生態中，越來越有影響力了。

一旦形同幫派的政黨贏得選舉、取得執政權，就大肆分贓，形同封建，毫無專業和經歷的，都可以擔任政務官或企業董事長，如何「管理」？如何「決策」？

也有許多聲音說：政務官沒有專業和能力無所謂，只要懂得「用人」和「領導」就可以了。

但是，「領導」需要時間，才能贏得團隊的信任與尊敬，才能感動人心。在「鐵打的營盤，流水的官」的現況下，政務官那來的時間建立「領導」的威信？

結論

以一個專業經理人，從企業經營管理的角度，來看今天台灣政治的問題，我只能看到表象，無法提出具體建議。

政府文官體系只重視管理與執行，專業的無法決策，決策者往往不專業，於是不做不錯、多做多錯，處處推事不攬事，「官僚文化」盛行；政黨的職業政治人物只重視「領導」和「民粹」，無法有效組織和管理黨員，只能結合地方派系，加速強化「幫派文化」。

黨內容的下派系的，透過「民主集權制」，黨意越來越凌駕於民意之上。黨內容不下不同聲音的，則不斷的脫黨分裂。

這些職業政治人物，一旦執政成為首長或政務官，也無法有效「管理」政府文官系統；又由於「鐵打的營盤，流水的官」，沒有足夠時間樹立「領導」威信。

政黨如果無法與時俱進，在民主化的今天，仍然實施著掛羊頭賣狗肉的「民主集權制」和「列寧式政黨」的組織架構，這就如同之前我在〈政治也需要創新〉一文中提到的：「宛如21世紀的現代人，仍然穿著清朝時期的長袍馬褂。」

政黨不創新不變革的話，台灣的民主進程就會停步不進，甚至倒退。