關於疫情升級的一些想法#11:指揮中心的使命與目標/程天縱

對於現今這種新型態的「戰疫」,我們要有新的立法、法源依據、組織架構,再加上「無限賽局」的心態和準備,才能回到正常的生活方式,確保經濟持續發展。

在〈關於疫情升級的一些想法#5:跨界才能創新〉一文發表之後,有讀者們留言如下:

讀者A:請教程老師,這場仗還有得打,如何去定義這場防疫戰爭的勝與敗?可以用哪些量化的數字做客觀的分析嗎?

讀者B:我覺得訂定KPI怕對於幾位官員太難理解了;直接給予建議比較快。

讀者C: 「複雜科學」告訴我們,「傳播」的客體無論是「知識」、「謠言」、「病毒」,傳播行為都類似;如果目標是要讓病毒停止「傳播」,那麼死亡人數是最有效的觀察指標。

讀者A:應該還有很多量化指標可以來評估,假設是這麼單一的指標,那如何定訂標準?死亡人數多少才算防疫成功?

在以上的留言對話之中,討論到「中央流行疫情指揮中心」的績效量化指標;但在談績效指標之前,必須先瞭解指揮中心的「使命」和「目標」。

這是任何組織都應該搞清楚的最高指導原則,否則就有可能採用了錯誤的績效指標、甚至因而誤事。

組織的目標

但是在指揮中心的每日記者會中,似乎無論官員或媒體記者,都沒有興趣瞭解指揮中心的「目標」和「績效指標」究竟是什麼。

反而是我的讀者們對這個問題比較感興趣、也踴躍留言討論。那麼,我就不妨從企業的角度來分享一些看法。

談到「目標」的訂定,就要先搞清楚「組織的使命」和「時間的跨度」;考慮勝敗的衡量之前,要先知道「環境的穩定性」和「競爭對手是誰」。

在這篇文章中,先跟大家探討一下「目標」的訂定;至於「績效指標」,就留待下一篇文章再談吧。

組織的使命

要訂定一個組織的「目標」,首先要瞭解「為什麼要成立這個組織」、「這個組織為什麼存在」、「它為誰創造了什麼價值」、以及「解決了什麼問題」。

瞭解了組織的「使命」之後,才能訂定在這個使命的範圍之內,應該專注達到的「目標」,才不會忽視自己的本分工作、專管他人的閒事。

關於「使命與願景」,大部分的教科書所談的,都是從企業的角度來定義使命,針對企業的5類利害關係人(stakeholders;編按:5類包括客戶、股東/投資人、供應商、政府、員工),解釋為何這個企業有存在的價值;而「願景」則是當使命達成時,生動活潑出現在所有員工腦中的景象。

在《程天縱的專業力》一書中,有一篇題為〈以「企業使命」定義自己的成就與目標〉的文章,介紹了訂定「使命」的步驟與方法;歡迎有興趣的讀者點閱深入瞭解。

如果不是一個完整的企業,而是政府機關、公益組織、企業部門、專案小組等等,也可以利用這種方法來訂定「組織的使命」。

由於MBA課程比較專注於企業,在部門或組織方面缺乏可以參考的案例,所以許多主管在實務上撰寫部門使命時,可能會遭遇比較大的困難。

其實簡單的說,部門的使命就是部門的主要職務(responsibilities),可以用「增值流程」(value-adding processes)來表示。

作為一個部門的主管,如果不知道自己部門的主要職務、或是主要增值流程的話,就很難訂定部門的目標。

中央流行疫情指揮中心的案例

那麼回歸疫情的主題,「中央流行疫情指揮中心」的使命是什麼呢?

根據中文維基百科的資料

國家衛生指揮中心中央流行疫情指揮中心(英語:Central Epidemic Command Center,縮寫CECC),簡稱中央流行疫情指揮中心、疫情指揮中心,是中華民國政府因應傳染病大流行而設置之中央層級的任務編組單位,法源依據自《傳染病防治法》第17條第2項,由中央衛生主管機關衛生福利部及其下設的疾病管制署,研判國內、外流行疫情嚴重程度,認有必要時,得提具體防疫動員建議,報請行政院同意成立開設,並指派指揮官。

中央流行疫情指揮中心自2005年迄今已開設9次,包括登革熱、腸病毒、H1N1、H7N9、狂犬病、茲卡病毒與目前的嚴重特殊傳染性肺炎,開設層級1–3級均有開設過。

中央流行疫情指揮中心依據《中央流行疫情指揮中心實施辦法》所負職責如下:

1. 疫情監測資訊之研判、防疫應變政策之制訂及其推動。

2. 防疫應變所需之資源、設備及相關機關(構)人員等之統籌與整合。

3. 防疫應變所需之新聞發布、教育宣導、傳播媒體優先使用、入出國(境)管制、居家檢疫、國際組織聯繫與合作、機場與港口管制、運輸工具徵用、公共環境清消、勞動安全衛生、人畜共通傳染病防治及其他流行疫情防治必要措施。

由以上的資料,可以得到兩個簡單的結論:

  1. 中央流行疫情指揮中心是個「任務型」的編組;根據特定的傳染病在台灣流行傳播而設立,於任務結束時解散。

  2. 其使命就是針對特定的流行傳染病,訂定防治政策和措施。

時間的跨度

對於編制內常態存在的部門,「使命」的時間跨度比較長,「目標」的時間跨度相對比較短;然而即使如此,目標仍然可以依照時間跨度,分為年度、季度、月度等等。

如果是為解決突發的重大問題、或是達成某種重要任務而成立的臨時編組,當問題解決、任務達成時就會結束;那麼「使命」和「目標」之間的時間跨度差距就會很小,甚至可能是一致的。

因此,對於常態編制的部門而言,「使命」就非常重要;而對於任務編組而成立的部門,「目標」就更加重要了。

既然中央流行疫情指揮中心是個「任務編組」的部門,維基百科也提供了「為什麼要成立」、「主要職責是什麼」的資訊,但它的目標始終不明確;每當有媒體記者提問的時候,指揮中心經常以「滾動式的發展與檢討」來回答,並未提供明確的答案。

對於指揮中心的難言之隱,我非常理解、也非常同情。這次的新冠病毒,不同於指揮中心之前八次開設所針對的流行傳染病;而且此次病毒的變異速度非常驚人,即使是台灣醫療界精英專家所組成的團隊,對於這次疫情的破口與發展也還是捉摸不定。

有一篇在網路上流傳的小學生作文是這麼說的:

人會生病,是病毒在攻擊著人體。但說不定地球才是個人;我們只是它身上的病毒,而那些病毒正是地球的抗體。

我非常喜歡這種「另類思考」,因為它說明了人類對地球環境製造的破壞。或許要解決這次的疫情,不能再用對付傳統傳染疾病的方法,也需要「另類思考」。

世界各國的專家們都已經預測、並且提出警告,新冠病毒將會繼續變異,和我們疫苗的開發比速度;而且病毒將會永遠存在,甚至和人類共生,改變人類未來生活的型態。

在這種情況下,「時間跨度」就變成了重要的考慮因素。

過去的傳統流行疾病,通常會在人類的防治之下消失無蹤。例如2003年的SARS,就是一種病毒和人類拼輸贏的「有限賽局」;但新冠病毒卻是一場病毒和人類之間的「無限賽局」。

無限賽局

賽局理論把競爭分成兩種:「有限賽局」和「無限賽局」。有限賽局的目標是打敗對手,成為贏家;而無限賽局的目標並不是輸贏、也沒有時間和規則的限制,目的就是持續對抗、比氣長。

新一代管理大師、也是超人氣演說家的西奈克(Simon Sinek)在他的《無限賽局》(The Infinite Game)一書中提到美國在越戰遇到的困境:美軍想要制敵求勝,但北越軍卻是為存活而戰,各自做了不同的戰略選擇。

美軍雖然打贏了多次戰役,最後卻輸掉了整場戰爭;因為美軍是以「有限賽局」的心態在打越戰,而北越軍卻是以「無限賽局」的心態在打這場戰爭。於是,美軍發現自己陷入泥淖、難以脫身,最終退出越南。

這次新冠肺炎病毒和人類的作戰,就是一場「無限賽局」;但台灣的指揮中心不論組織架構、任務編組、所負職責、防治措施,都仍然是承襲過去「有限賽局」模式,與病毒作戰決勝負。

雖然在指揮中心成立不到四十天,就從三級開設提升到一級開設,而且基於過去防治SARS的經驗,超前部署管制國境,打贏了第一波戰役;當其他國家都處於水深火熱之中的時候,台灣人民仍然享受著正常的生活。

但是,採取「無限賽局」與人類作戰的病毒,還是找到了破口,入侵了台灣;而用「有限賽局」的心態防治新冠病毒的台灣,在快篩普篩、疫苗施打、醫療量能等方面,一旦疫情爆發,自然就處處捉襟見肘了。

疫苗接種分類

走筆至此,或許會有讀者質疑,為何我這樣肯定「指揮中心」是以「有限賽局」的心態,在做新冠病毒疫情防治?有什麼證據嗎?

由於疫苗不足,導致台灣疫苗接種率遠遠落後其他國家,居高不下的死亡率更增加了老百姓的恐慌;因此,指揮中心不得不以職業和族群分類,排定疫苗接種的優先順序。於是我們可以從分類的方法,來看出「指揮中心」的目標。

如果以現行的分類排序(COVID-19疫苗公費接種對象110.6.21版)來看,主要目的是「阻斷病毒傳播鏈」,所以為接觸病毒機會高的人先施打疫苗;目標是「防止病毒擴散、降低確診人數」(第1、2、3、4、5、7類)。

若以染疫後死亡風險高的人群優先施打,這種分類方式的目的就是「重視國人的生命」,目標就是「降低死亡人數和死亡率」(第5的長照對象和洗腎患者、6、8、9、10類)。

其實以上兩種都重要,而且互有影響、互為因果。由於疫苗供不應求,所以才有排序的問題;從分類排序的方式,則可以瞭解到指揮中心的目標還是以「疫情防治」為優先。

這就是「有限賽局」的作戰方式:為了贏得戰役,「犧牲」是不可避免的。

結語

台灣人的警覺心很高,在2020年初疫情從中國大陸武漢爆發時,就已經自動自發地戴口罩勤洗手,對於中央和地方政府的防疫措施也充分配合。

可是在這波疫情爆發以後,指揮中心將疫情防治提升為「三級警戒」,不到兩個月的時間,老百姓的生活、小企業的經營、親友的相聚,都已經受到嚴重的影響。

伴隨著確診人數的增加、死亡率居高不下,從疫苗施打進度落後,到疫苗殘劑的預約人數暴漲,可以感覺到人民的耐心在下降、恐慌在升高。

雖然在野黨歸咎於政府的政策,包含拒絕普篩、疫苗採購不足、對企業和民間捐贈疫苗的態度不積極、醫療設備和量能的不足等等,甚至於嘲諷指揮中心的「超前部署」。但我認為,以上這些都是表面上的問題。

根本的原因,在於沒有「無限賽局」的心態與認識。

只要指揮中心還是一個任務編組的臨時組織,主要目標還是在於防治這波新冠肺炎的病毒,那麼就難怪指揮中心的官員們仍然在打一場「有限賽局」的戰爭;只要疫情壓制下來,對「指揮中心」而言,就圓滿完成任務了。

只有做長期抗戰的準備,才會有我在本系列第一篇文章〈關於疫情升級的一些想法#1:短中長期的規劃〉中建議的策略與目標。

既然「屁股指揮腦袋」是人性的一部分,那麼坐在什麼位置上就會怎麼想,還是無法避免的。

那麼政府就應該考慮抱持「無限賽局」的決心,將新冠病毒的「疫情指揮中心」改制為常設機構開始做起,由專職團隊負責短中長期的規劃與執行。

後記

為因應此波新冠肺炎病毒疫情而成立的「中央流行疫情指揮中心」,在2020年初病毒肆虐全球的時候,靠著「阻隔病毒於國境」的策略,成功的為台灣爭取了一年多的正常生活。

但是狡猾的病毒,靠著快速的變異,增強了傳染力和死亡率,並且找到了破口,迅速侵入並且重創了台灣。

許多國內外專家都認為,造成台灣這次挫敗的主要原因,就是第一波的成功使得台灣過於自信與自大,而沒有好好把握過去一年多的時間,從其他國家失敗的經驗中學習、也沒有長遠的策略,以未雨綢繆的態度佈局未來。

即使有許多專家都建議,台灣要趕快採取快篩、普篩,採購足夠的疫苗,儘速拖打提高疫苗接種率,但是指揮中心仍然「老神在在」,無視高死亡率,專注在防治病毒,防止疫情擴散的措施上。

很明顯的,指揮中心在策略和目標上與專家、國人的期待有落差;我們不能將此落差,簡單歸因到「過去的成功」或是「自信與自大」。

因此,我試圖解析「指揮中心」背後的「權力」來源,和成立的法源依據,以至於其設定的「策略」看短不看長。

收錄在《程天縱的專業力》一書中的〈願景背後的權力該為誰服務?〉一文中提到:

在任何組織裡,策略與願景都是由擁有權力的一小群人來制定的,因此,藏在策略願景背後的就是權力。

至於權力的本質是什麼?文章中也定調說:

權力永遠會為賦予、產生它的組織或團體服務。

中央政務官員是由政府掌權者指派的,他們的權力會為掌權者服務,可以理解;而地方政府的縣市首長,是透過民主選舉而產生的,也可以理解他們的權力比較會為他們的選民服務。而中央與地方疫情指揮中心之間的衝突與矛盾,就因此而產生。

「中央流行疫情指揮中心」是依據「傳染病防治法」第17條,成立的臨時任務編組,主要成員都是由中央部會政務官員,兼職擔任;主要「使命」或「任務」就是針對特定傳染疾病採取防治措施。等到疫情結束後,編組就會解散,成員歸建原單位。

因此,很難責怪「指揮中心」,在策略上「看短不看長」,在心態上是以有限賽局的心態在打這場「戰疫」。

反過來看,新冠肺炎病毒不同於過去的傳染病,是以「無限賽局」的方式與人類作戰,透過不斷的變異和人類開發的疫苗對抗。

對於這種新型態的「戰疫」,我們不能再依靠傳統的作戰方法。我們要有新的立法、新的法源依據、新的組織架構,和「無限賽局」的心態和準備,才能回到正常的生活方式,確保經濟的持續發展。

怎麼做?就從閱讀這篇文章開始吧。


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